對地方利益的態(tài)度決定了制度設計的原則。如果考慮杜絕“上有政策、下有對策”，就可能是制定各種辦法來監(jiān)督下面，整頓下面。而如果換一種角度，從尊重地方利益的理念出發(fā)，就會設計出不同的制度。更高的政治智慧往往是鼓勵下級官員堅持政策的創(chuàng)新，而中國救災制度的變化就是一個案例。

1997 年6 月我調(diào)入民政部救災救濟司擔任主管救濟、減災和辦公室事務的副司長，其中1999 年8 月到2000 年7 月在哈佛大學肯尼迪政府學院讀書，歸國后依然回到救災救濟司，2001 年擔任司長，到2008 年9 月開始組建民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司并擔任司長，其間有10 多年的時間與中國的災害管理打交道。1997 年6 月，我到救災司的第一周就到四川省大涼山的美姑縣救災，當時大涼山的腹地龍頭山大滑坡造成100多人遇難；1998 年我又參與長江、松花江、嫩江流域的嚴重洪澇救災，當時我在內(nèi)蒙古、黑龍江和吉林等地的救災工作組，親身參與并感受了災害管理的過程。

2001 年擔任救災救濟司司長，一個很重要的工作就是如何建設我國的救災體制。我所接手的救災體制，基本上屬于傳統(tǒng)型的災害管理體制。

當時大部分意見是認為救災工作可能與應急管理關系不大，因為民政就是生活救濟，應急管理是要救人的生命。而救災的責任還是要以地方為主，中央財政給以適當補貼。所以，在救災工作中，民政部派出的工作組是不可能現(xiàn)場表態(tài)給予經(jīng)費的，其主要任務就是查災確定災情并表示慰問，同時也給予地方一定的行政指導。在傳統(tǒng)的救災體制中，中央和地方政府確實存在著“你有政策、我有對策”的現(xiàn)象。那個時期救災補助的標準相當?shù)停块g倒房只有65 元，地方為了得到更多的救災款，當然就要想方設法多報倒房的數(shù)量，而民政部則要進行核實，必須要減去一些數(shù)量，還經(jīng)常說地方報災不實，產(chǎn)生了不少矛盾。我查了一下中國歷史，這種核災的辦法，在清代就已經(jīng)相當發(fā)達了，上下級之間為了數(shù)據(jù)的真實性，斗爭的辦法很多。

救災司制定的文件中，經(jīng)常是要按照災情大小，劃分災害等級，實行災害分級管理制度，在各種會議的文件中還把這樣的辦法作為災害管理的新思路來要求地方執(zhí)行。我特意檢查了一下時間，這樣的政策提法已經(jīng)有十多年之久，但就是沒有什么地方執(zhí)行。這個問題，引起了我的深深思考。