實(shí)事求是地說，上級(jí)的政策，到地方會(huì)走樣，這已經(jīng)是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。人們常說“上有政策，下有對(duì)策”，為什么會(huì)如此呢？其實(shí)，下有對(duì)策，關(guān)鍵時(shí)刻往往能起到意想不到的作用。別再把地方利益和個(gè)人利益作為負(fù)面詞匯我至今仍難以忘記1972 年秋發(fā)生的一件事。

那年，我18 歲，已經(jīng)是村里年輕的民辦教師了。有一天，大隊(duì)要我到人民公社開會(huì)，公社書記傳達(dá)了上級(jí)文件，要求村里的農(nóng)民都要大唱《國(guó)際歌》，公社要進(jìn)行大檢查。作為民辦教師，我第一次代表我們大隊(duì)去公社開會(huì)，一聽說上級(jí)要檢查，就很緊張，趕快回到村里跟大隊(duì)支部書記匯報(bào)。支部書記聽了以后，告訴我別著急，等等再說。結(jié)果，幾個(gè)月過去了，并沒有檢查活動(dòng)，我們村的農(nóng)民也沒有學(xué)唱《國(guó)際歌》，上級(jí)的指示就停滯在指示上，沒了下文。

對(duì)于這件事，我一直心存疑問。作為一個(gè)年輕人，第一次參加基層政府的公務(wù)活動(dòng)，覺得應(yīng)該嚴(yán)格按照上級(jí)指示來落實(shí)，可老成的支部書記則把上級(jí)指示不當(dāng)回事。我開始竟然覺得農(nóng)民文化素質(zhì)還太低，不知道唱《國(guó)際歌》的重要意義。

隨著年齡增長(zhǎng)，我的認(rèn)識(shí)有了轉(zhuǎn)變。你說基層能夠這么簡(jiǎn)單地就跟著相信嗎？難道問題只是下層的應(yīng)付嗎？看來，村支部書記自有他的智慧，他不讓農(nóng)民跟著受折騰，他的拖延有其道理。其實(shí)，人民公社的干部也知道這是不用認(rèn)真辦理的事情，也不可能來檢查。大家實(shí)際上是在進(jìn)行集體抵制，是在避免讓農(nóng)民受害，有著很強(qiáng)的合理性，因而也相當(dāng)成功。

1994 年初，我在哈佛大學(xué)做訪問學(xué)者。有一次，許多中國(guó)學(xué)者在哈佛大學(xué)醫(yī)學(xué)院教授肖慶倫家中聚餐，其中一項(xiàng)活動(dòng)是聽許成鋼先生談中蘇體制比較研究的成果。他的結(jié)論使我震驚：中國(guó)能夠改革成功，主要是中國(guó)有一定的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，地方有能權(quán)變的傳統(tǒng)，因而避免了蘇聯(lián)的失敗性改革，而蘇聯(lián)是真正地完全聽從中央，下級(jí)沒有多大的權(quán)變空間。我的傳統(tǒng)理念受到了一次沖擊，原來，應(yīng)付“上面”不一定都是壞事，從體制上看也有一定的合理性。

到了民政部工作以后，我直接參與了包括我自己在內(nèi)的年輕人擬定文件的過程，體會(huì)到我們的許多文件并不是那么完美無缺，有的甚至存在嚴(yán)重缺陷。

因?yàn)椋覈?guó)的決策體制有一個(gè)很大的特性，就是地方意見的表達(dá)渠道不夠暢通，許多有經(jīng)驗(yàn)的地方領(lǐng)導(dǎo)人很難通過公開討論來表達(dá)他們的真實(shí)想法，而憑基本經(jīng)驗(yàn)他們又知道許多東西行不通，結(jié)果就只能采取虛與委蛇的辦法。從這個(gè)角度看，下有對(duì)策是積極的一面。

消極的一面自然也隨之而來，因?yàn)槿藗兌加凶陨淼睦嫘枨?，于是，如何利用?quán)變的技巧，來對(duì)付“上面”一些有合理性的政策，也成了一種流行的辦法。上有政策，下有對(duì)策，正面與負(fù)面的東西同時(shí)存在，主要是一種體制性作用。