財(cái)政在嚴(yán)重危機(jī)中略有盈余/理財(cái)能手“丹翁”/漢陽(yáng)鐵廠生不逢時(shí)/州縣官平衡收支的奧秘/曾國(guó)藩向朝廷伸手要權(quán)/李鴻章的小金庫(kù)富比國(guó)庫(kù)/張之洞在湖北能控制多少財(cái)力？/淺淺的溪流養(yǎng)不了大魚
光緒十五年，大清帝國(guó)的財(cái)政歲入為80 762千兩，歲出為73 079千兩，當(dāng)年盈余7 683千兩。
這一年的十二月十六日，戶部尚書翁同龢聽(tīng)了司員關(guān)于年底盤點(diǎn)庫(kù)存的匯報(bào)，回到家中，燈下?lián)]筆在日記上寫下了這樣的文字：
銀庫(kù)今日封閉，共銀一千二十七萬(wàn)九千四十兩零，各項(xiàng)統(tǒng)在內(nèi)。惜閻相不及待也！
戶部銀庫(kù)年底積存的銀兩達(dá)到了1 000萬(wàn)兩，這在大清帝國(guó)的晚期，應(yīng)該算是一件了不起的大事。
“大清帝國(guó)畢竟是個(gè)大帝國(guó)嘛！……潛力是無(wú)限的?！碧频聞傇凇锻砬辶辍分姓f(shuō)：“甲午戰(zhàn)前我們沒(méi)錢買船？！我們?cè)儋I5條(定遠(yuǎn)級(jí)主力艦)、10條(吉野級(jí)巡洋艦)，也游刃有余呢！”
根據(jù)李鴻章的奏折，在英國(guó)建造的致遠(yuǎn)號(hào)和靖遠(yuǎn)號(hào)共合銀1 697 453兩，每艘大約85萬(wàn)兩；另?yè)?jù)張之洞的奏折，漢陽(yáng)鐵廠在官辦時(shí)期共用銀580余萬(wàn)兩。以這一千萬(wàn)兩為例，正好可以辦一個(gè)鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，再買5條致遠(yuǎn)號(hào)那樣的兵艦。
但是大清帝國(guó)的銀子也有另一種用途，乾隆給他的老娘做六十大壽，一次就用了3 000萬(wàn)兩，那是盛世；非盛世的同治討老婆，除戶部撥銀450萬(wàn)兩外，“統(tǒng)計(jì)京外撥過(guò)銀將及一千萬(wàn)兩”?？蓱z的光緒不是慈禧生的，大婚的費(fèi)用只有同治的三分之一，但也花了550萬(wàn)兩，報(bào)銷了一個(gè)漢陽(yáng)鐵廠。
晚期的大清帝國(guó)雖然陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，財(cái)政潛力多少還是有的，但要看它的體制能不能動(dòng)員和集中全國(guó)的財(cái)政資源，更要看最高決策者使用財(cái)政資金的意向和愿望。我們還要關(guān)心一下，當(dāng)張之洞來(lái)到湖北的時(shí)候，他究竟能控制多少機(jī)動(dòng)的財(cái)力。
《皇朝續(xù)文獻(xiàn)通考》的作者認(rèn)為，大清帝國(guó)的財(cái)政猶如一團(tuán)亂麻。這一觀點(diǎn)為美國(guó)學(xué)者芮瑪麗在她著名的《同治中興》中引用后，更加馳名海外。提起晚清時(shí)的財(cái)政，學(xué)者們無(wú)不認(rèn)為是陷入了嚴(yán)重困境而又混亂無(wú)序。
清朝的財(cái)政，與歷代一樣，以土地為基礎(chǔ)。政府收入以田賦為主，支出以兵餉、官俸為主。從康熙年間到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前的180年中，總的收支規(guī)模變化不大，正常年景，收入在5 000萬(wàn)兩左右，支出為4 000多萬(wàn)兩，略有節(jié)余。遇有大的戰(zhàn)亂、天災(zāi)，當(dāng)年便要超支了。
鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的隆隆炮聲打破了相對(duì)平靜而停滯的局面。
道光三十年(1850年)，管理戶部的體仁閣大學(xué)士卓秉恬對(duì)當(dāng)時(shí)的財(cái)政困窘有一個(gè)高度簡(jiǎn)練的概括：“入款有減無(wú)增，而出款有增無(wú)減。”
近代以來(lái)，大清帝國(guó)財(cái)政支出的大量增加，明擺著的、占第一位的是對(duì)外國(guó)侵略者的賠款?！赌暇l約》賠了英國(guó)2 100萬(wàn)元，第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)賠了英法1 670萬(wàn)兩，后來(lái)越賠越多，《馬關(guān)條約》賠了日本2億6，《辛丑條約》賠了八國(guó)聯(lián)軍4億5。粗略合計(jì)起來(lái)，晚清對(duì)外賠款的總額在12億兩白銀以上。
其次是軍費(fèi)開(kāi)支。為了鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)的武裝起義，僅僅在戶部報(bào)銷的、有案可查的軍費(fèi)開(kāi)支就達(dá)4億2千多萬(wàn)兩，其中鎮(zhèn)壓太平軍花了1億7，鎮(zhèn)壓捻軍花了3 173萬(wàn)多，鎮(zhèn)壓回民起義花了11 888萬(wàn)多。加上各省經(jīng)常的軍事開(kāi)支和地方團(tuán)練的開(kāi)支，據(jù)彭澤益研究，大體在8億5左右；如果再加上抵抗外國(guó)入侵的軍費(fèi)開(kāi)支，總的數(shù)字就更加驚人了。
據(jù)同治三年(1865年)三月戶部報(bào)告，咸豐三年至同治三年，也就是在與太平軍作戰(zhàn)期間，銀庫(kù)歷年結(jié)存的“實(shí)銀”數(shù)僅10萬(wàn)兩左右。說(shuō)得更具體一點(diǎn)，從咸豐三年到咸豐七年，戶部結(jié)存實(shí)銀平均約為11萬(wàn)余兩；而從咸豐八年到同治三年，平均每年庫(kù)存已降至6萬(wàn)多兩。
偌大一個(gè)大清帝國(guó)，國(guó)庫(kù)里只有6萬(wàn)兩銀子，只夠給前線一萬(wàn)湘軍兵士發(fā)一個(gè)月的餉，真正是國(guó)窮財(cái)盡了。
晚清陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，在總體上是無(wú)可置疑的。但在長(zhǎng)達(dá)七十年的一個(gè)歷史過(guò)程中，不同時(shí)期的形勢(shì)有所變化，財(cái)政困難的相對(duì)程度也有所不同，需要具體分析。中法戰(zhàn)爭(zhēng)后，國(guó)內(nèi)相對(duì)平靜了近十年，清政府加緊搜刮，由于關(guān)稅、厘金、鹽稅的增加，倒也大體維持了財(cái)政的平衡。從賬面上看，自1885年至1894年每年都有所節(jié)余，最高年收入為1891年的89 685千兩，比起19世紀(jì)中期，幾乎增加了一倍。其中光緒十五年的歲入為80 762千兩，歲出為73 079千兩，當(dāng)年盈余7 683千兩。雖說(shuō)這賬面上的數(shù)字還有會(huì)計(jì)方面的花樣，不能全都當(dāng)真，但戶部庫(kù)房里存了1 000萬(wàn)兩白花花的銀子，卻是沉甸甸而又實(shí)實(shí)在在的。因此，這一時(shí)期不僅可以應(yīng)付傳統(tǒng)的支出，而且可以有一部分用于洋務(wù)事業(yè)，如興建北洋水師、償還數(shù)目不大的外國(guó)貸款。
要說(shuō)，這戶部庫(kù)存達(dá)到一千萬(wàn)兩也真不容易。這時(shí)候，翁同龢首先想到的是“閻相”，即他敬重的老上級(jí)、理財(cái)?shù)暮檬珠惥淬憽?/p>
閻敬銘字丹初，陜西朝邑人，道光二十五年翰林。咸豐四年任戶部福建司主事，精明而嚴(yán)正，公事瞞不過(guò)他，賄賂打不動(dòng)他，下面的書辦們提起他來(lái)是又怕、又敬、又恨。因此受到坐鎮(zhèn)武漢指揮長(zhǎng)江中游作戰(zhàn)的湖北巡撫胡林翼的賞識(shí)，咸豐九年把他調(diào)去“總辦湖北前敵后路糧臺(tái)兼理營(yíng)務(wù)”，從后勤上有力地支持了曾國(guó)藩、胡林翼對(duì)太平軍作戰(zhàn)。咸豐十年升郎中。咸豐十一年三月，胡林翼在給朝廷的報(bào)告中說(shuō)：“敬銘公正廉明，實(shí)心任事，為湖北通省僅見(jiàn)之才。自接任糧臺(tái)以來(lái)，刪浮費(fèi)，核名實(shí)，歲可省錢十萬(wàn)余緡。”此時(shí)胡林翼已身染重病，自知行將不起，在報(bào)告中極力推薦閻出任布政使或按察使，日后接替自己出任湖北巡撫，“臣敢保其理財(cái)用人必?zé)o欺偽，湖北歲籌餉項(xiàng)實(shí)已不薄，接辦得人……則于國(guó)計(jì)，誠(chéng)有裨益”。四月，朝廷命閻以按察使候補(bǔ)，七月署理，九月實(shí)授湖北按察使，一舉破格提拔為省級(jí)大員。一年后，同治元年十月，官拜山東巡撫。從正六品的主事到二品的巡撫，前后不過(guò)三年多的時(shí)間。
閻敬銘理財(cái)，仍然是傳統(tǒng)的開(kāi)源節(jié)流，尤其重在節(jié)流。他厲害就厲害在當(dāng)過(guò)中央戶部的實(shí)權(quán)派，當(dāng)過(guò)軍隊(duì)里的錢糧總管，當(dāng)過(guò)地方的封疆大吏，深知內(nèi)情，財(cái)政上的種種積弊、花樣都瞞不過(guò)他，一伸手就能抓住要害；他厲害更厲害在實(shí)心為國(guó)，斤斤計(jì)較，真刀真槍地實(shí)干，不怕得罪人。據(jù)《國(guó)聞備乘》記載：
敬銘為戶部尚書時(shí)，每晨起入署，日晡而散，司員上堂取諾，窮詰再三，必盡其底蘊(yùn)乃已。隨身自備一冊(cè)，視文牘要語(yǔ)伏案手自抄之。腹饑，市燒餅二枚，且啖且抄。勤劬耐勞苦，雖鄉(xiāng)村老學(xué)究不逮。
光緒八年，他到戶部一上任就雷厲風(fēng)行地搞整頓，查出了廣東布政使姚覲元、荊宜施道董俊漢等“賄結(jié)前任司員玩法”，奏請(qǐng)朝廷將他們?nèi)扛锫?，把戶部上上下下都?zhèn)住了，一下子打開(kāi)了局面。當(dāng)時(shí)財(cái)政上一大漏洞是領(lǐng)兵的大員冒領(lǐng)、侵占軍餉。驕兵悍將，很不好對(duì)付。閻敬銘對(duì)此全力以赴，光緒十年二月，針對(duì)新疆的情況，提出了“定餉額”、“定兵額”、“一事權(quán)”的辦法，就是新疆現(xiàn)有的5萬(wàn)多兵，除去空額，汰去老弱，實(shí)留4萬(wàn)人；一年給你400萬(wàn)兩包干，不準(zhǔn)再去借債，也不準(zhǔn)再向戶部要錢；餉銀由一個(gè)單位統(tǒng)一管理，全軍按統(tǒng)一的章程發(fā)放?！肚迨妨袀鳌ら惥淬憘鳌氛f(shuō)他對(duì)于陜、甘、新、關(guān)內(nèi)外各地的軍餉俸餉，制造局、善后局的經(jīng)費(fèi)等，有的裁減、有的刪除、有的歸并、有的酌定數(shù)額、有的停止部墊、有的恢復(fù)原來(lái)的制度，“無(wú)不力求撙節(jié)，以裕餉源”。各省的藩司如果督催交代不力，延誤了上交、調(diào)撥的餉項(xiàng)，他都要求朝廷給以處分，作為警戒。
那幾年閻敬銘干得風(fēng)風(fēng)火火，也干得紅紅火火，光緒十年任軍機(jī)大臣、總理衙門行走、晉升協(xié)辦大學(xué)士，十一年授東閣大學(xué)士，仍管戶部，“知遇之隆，一時(shí)無(wú)兩”。據(jù)《春冰室野乘》記載，有一次在宮中議事，慈禧有一件事問(wèn)恭王奕，奕回答說(shuō)：“這件事丹翁最清楚，太后可以問(wèn)他。”慈禧就轉(zhuǎn)過(guò)臉來(lái)對(duì)閻敬銘說(shuō)：“丹翁以為何如？”閻敬銘聽(tīng)了惶惶不安，趕緊取下帽子連連叩頭。原來(lái)清代帝王對(duì)臣下極不尊重，不論年紀(jì)多大、名位多高，從來(lái)都是直呼其名的，哪里會(huì)用“丹翁”這樣客氣的敬稱？慈禧此時(shí)索性把人情做到底，微笑道：“你以為我是口誤嗎？我敬重你的德望，在宮中提到你也沒(méi)有不是稱你的字！”
如此敬重閻敬銘的慈禧，不久竟也翻了臉。原因很簡(jiǎn)單，他卡別人花錢，太后是高興的；如果卡到太后頭上，太后就不高興了。他得罪了別人，老佛爺可能會(huì)贊賞；他在太歲頭上動(dòng)土，得罪了老佛爺，就肯定沒(méi)有好果子吃。問(wèn)題還是出在修圓明園?！肚迨犯濉ら惥淬憘鳌氛f(shuō)：
時(shí)上意將修圓明園，而敬銘論治以節(jié)用為本。
兩者的意向便發(fā)生了沖突。光緒十二年九月，敬銘說(shuō)自己老了，要求退出軍機(jī)處，只作為大學(xué)士管戶部。這年的十一月，慈禧整頓錢法時(shí)，便借對(duì)敬銘的方案不滿意，發(fā)作起來(lái)，加了一個(gè)“不能體仰朝廷裕國(guó)便民之意，飾詞延宕”的罪名，“著交部嚴(yán)加議處”，將他革職留任；光緒十三年復(fù)職后，敬銘知道自己無(wú)法“體仰”老佛爺?shù)囊庵?，再三稱病要求退休，光緒十四年，慈禧也就放他走了。
閻敬銘退休前后，翁同龢時(shí)常去看他。光緒十四年四月四日的日記寫道：
訪閻相，談三大愿不遂，激昂殊甚。三大愿者，內(nèi)庫(kù)積銀千萬(wàn)，京師盡換制錢，天下錢糧征足也。
同年十二月十八日記道：
太和門災(zāi)。訪閻相，此老獨(dú)居深念，談時(shí)事涕泗橫流，吾滋愧矣！
說(shuō)他“激昂殊甚”，說(shuō)他“涕泗橫流”，不難想見(jiàn)此老壯心未已而又無(wú)能為力的悲憤與郁悶。當(dāng)內(nèi)庫(kù)積銀至千萬(wàn)時(shí)，翁同龢說(shuō)閻敬銘沒(méi)有能夠等到這一天，內(nèi)中蘊(yùn)涵了許多無(wú)法說(shuō)出的惋惜與同情。光緒十八年，這個(gè)為國(guó)計(jì)民生憂思不已的老人，在獨(dú)居深念中默默地走完了人生的旅程。
閻敬銘被趕走后，光緒十五年初，換了體仁閣大學(xué)士張之萬(wàn)來(lái)管戶部。張之洞的這位堂兄，是個(gè)好好先生，對(duì)慈禧一向是唯命是從；另一個(gè)戶部尚書是宗室福錕，此人系老佛爺?shù)挠H信，又兼著內(nèi)務(wù)府的差事，這樣安排的出發(fā)點(diǎn)可能就是方便內(nèi)務(wù)府向戶部要錢，一只手從左口袋里拿到右口袋去；翁同龢雖然佩服閻敬銘，也向閻學(xué)了不少的東西，但學(xué)得并不到家，首先就是學(xué)不了閻敬銘的耿介執(zhí)著。他一向是小心地周旋于光緒、慈禧之間，靠同時(shí)深得雙方的信任安身立命的，有了閻敬銘的前車之鑒，他更加不敢在用錢上拂逆老佛爺?shù)囊庵剂恕?/p>
光緒七年慈安暴亡，唯一在名分上可以控制慈禧的人死了，慈禧從此在心理上肆無(wú)忌憚；光緒十一年，整體撤換軍機(jī)處，趕走了恭王，終結(jié)了與這位當(dāng)初的同盟者二十年的明爭(zhēng)暗斗，慈禧的意旨從此在朝廷內(nèi)暢行無(wú)阻；而掃清了閻敬銘這個(gè)障礙，慈禧從此花錢就隨心所欲了。
閻敬銘被趕走了，沒(méi)有人再唱“節(jié)用”的老調(diào)子。如何討得“歸政”后的老佛爺歡心，光緒、醇王奕譞、軍機(jī)處、戶部取得了高度一致的共識(shí)：大修頤和園，極力籌辦圣母皇太后六十大壽慶典。
財(cái)政支出總是有重點(diǎn)的，非此即彼。銀子只有那么多，既然要保老佛爺這個(gè)重中之重，北洋水師要買軍艦，也就只有緩行；而張之洞要建鋼鐵廠，碰到這個(gè)節(jié)骨眼上，真正是生不逢時(shí)，注定非倒霉不可了。
康熙乾隆年間，有個(gè)叫做徐世璉的小官，正白旗漢軍人，筆帖式出身，曾做過(guò)戶部云南司主事、安徽和州的知州。從雍正四年(1726年)開(kāi)始，至乾隆二十六年(1761年)止，他寫了一部《璞庵歷記》，記錄了他一生經(jīng)歷過(guò)的事情。其中，在他任和州知州期間，記錄了乾隆二十四年(1759年)州衙里一年的出入賬目。
徐世璉的記錄很實(shí)在，如他送了頂頭上司鳳陽(yáng)道80兩銀子的奠儀，被下來(lái)檢查蝗蟲的委員敲詐了13兩銀子，每月給父親二兩銀子二千錢零用，每天大廚房買多少豬肉、買了哪些菜，一筆一筆都記得清清楚楚。由此我們知道，當(dāng)時(shí)做個(gè)知州大老爺，每年的俸銀只有80兩，養(yǎng)廉銀卻有800兩；而州衙的門子、轎夫一年是6兩銀子，合每月5錢。由此我們還可以知道當(dāng)時(shí)的物價(jià)，豬肉是35文銅錢一斤，豆腐是1文錢一塊，韭菜則是每斤4文。
康乾時(shí)期還無(wú)所謂地方財(cái)政的概念，但他的記錄卻為研究地方財(cái)政提供了極其寶貴的第一手資料。在賬目前面，徐世璉寫有一個(gè)說(shuō)明。這一年里，總共支出了銀子11 900兩，其中從地丁、耗羨、耗米、糶價(jià)四個(gè)正項(xiàng)收入內(nèi)共報(bào)銷了6 924兩，還剩下5 000兩無(wú)處報(bào)銷，似乎是留下了一個(gè)虧空的大窟窿。但是，歷來(lái)是上有政策下有對(duì)策，做官的還是有辦法的：在他手上控制的征銀、征錢、征米三項(xiàng)的“余銀”還有3 300兩，再加上庫(kù)存的折封錢1 100多串，又寅吃卯糧預(yù)支了下一年的俸工400多兩，“雖猶抵之不足，然所虧無(wú)幾矣”。他還說(shuō)明，“是以和州一缺，每歲除養(yǎng)廉外，原有另項(xiàng)3 000余兩，奈需用浩繁，至歲底盡歸烏有”。
從賬目中看到，正規(guī)渠道地丁、耗羨兩項(xiàng)收入共3 510多兩，基本上用于大小官吏衙役兵丁的薪資；糶米、糶價(jià)兩項(xiàng)收入共3 400兩，完全是用于公糧的收繳和儲(chǔ)運(yùn)。這是典型的緊巴巴的“吃飯財(cái)政”，談不到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，也談不到社會(huì)公共事業(yè)。被列為“無(wú)款可銷”的有八九類項(xiàng)目，這些沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源而無(wú)法報(bào)銷的支出，大體可分為三類，一是迎來(lái)送往的應(yīng)酬接待，一是生活和辦公費(fèi)用，一是幕友的薪金。從制度上講，幕友是徐世璉私人聘請(qǐng)的，應(yīng)該由徐世璉個(gè)人支付薪金，總數(shù)額大體上與他的養(yǎng)廉銀相當(dāng)。也就是說(shuō)，州官的養(yǎng)廉銀如果支付了幕友的工資，每年80兩銀子官俸只夠給上司家的婚喪送一次禮，自己的一家老小就只有喝西北風(fēng)；實(shí)際上州里的、徐世璉個(gè)人的收入和支出都是統(tǒng)收統(tǒng)支，混在一起吃大鍋飯，無(wú)所謂公私之分，他的賬目也是這樣計(jì)算的。
清代地方賦稅的征收是定額包干，足額上交以后，留下來(lái)的由地方州縣長(zhǎng)官支配。乾隆年間正是所謂的太平盛世，安徽和州也不算是貧困地區(qū)。地方財(cái)政從賬面上看，可以說(shuō)是嚴(yán)重地入不敷出，異常困難；但是實(shí)際上，地方州縣卻又掌握著相當(dāng)數(shù)量的機(jī)動(dòng)財(cái)力。列為正規(guī)渠道的收入只占到六成，而可以公開(kāi)的非正規(guī)渠道足足占了四成。大清帝國(guó)的事情，往往就是這樣自相矛盾而又錯(cuò)綜復(fù)雜地存在著。
最后還要饒舌一句：徐世璉說(shuō)得好聽(tīng)的“余銀”3 300兩，還有所謂的“另項(xiàng)”3 000兩，是從哪里來(lái)的？和州衙門大堂不種高粱，二堂不種小米，還不是向老百姓加征、攤派來(lái)的！羊毛終究要出在羊的身上。
《璞庵歷記》寫得雖然實(shí)在，卻缺少了這畫龍點(diǎn)睛的一筆。這才是和州財(cái)政的最大奧秘。(路工：“從徐世璉一生探測(cè)清代盛世”，載《訪書見(jiàn)聞錄》，上海古籍出版社1985年版。)
專家們認(rèn)為，清代的地方財(cái)政真正形成于咸豐、同治以后，這是洪秀全造反帶來(lái)的副產(chǎn)品。兩年的時(shí)間，太平軍縱橫大半個(gè)中國(guó)，攻下了南京，證明了八旗、綠營(yíng)已經(jīng)不堪一擊。要組建新的武裝力量，又拿不出錢來(lái)，于是清朝政府便只有“給政策”：一是號(hào)召各省自辦團(tuán)練，二是準(zhǔn)許自籌糧餉，“以本省之錢糧，作本省之軍需”。曾國(guó)藩從咸豐三年創(chuàng)立湘軍，到同治三年攻下南京，與太平軍作戰(zhàn)十一年；在高峰期，由他直接發(fā)糧餉的部隊(duì)多達(dá)十多萬(wàn)人，國(guó)庫(kù)并沒(méi)有給他調(diào)撥多少銀兩，軍需糧餉主要是靠他自己動(dòng)手籌集。初期主要是靠捐例，就是拿著蓋了吏部、禮部大印的空白執(zhí)照賣官爵、賣封典；中期是到處設(shè)卡子、收厘金，即商品流通稅；晚期則是靠恢復(fù)兩淮的鹽稅。最初幾年，他在湖南、江西作戰(zhàn)的時(shí)候，很不順利，受了地方當(dāng)權(quán)派不少的氣。咸豐七年曾國(guó)藩回家守孝，皇帝卻要他出山作戰(zhàn)。他不滿于朝廷只要他打仗拼命卻不給他實(shí)權(quán)，便向咸豐皇帝討價(jià)還價(jià)：要軍權(quán)、要行政權(quán)、要財(cái)權(quán)、要?dú)J差大臣的職銜。他鄭重地表白：
臣細(xì)察今日局勢(shì)，非位任巡撫有察吏之權(quán)者，決不能以治軍；縱能治軍，決不能兼及籌餉。
強(qiáng)調(diào)管不了人家的烏紗帽，就不能帶兵打仗；就是帶兵也籌集不到糧餉，最終不免要貽誤消滅太平軍的大局。
咸豐十一年曾國(guó)藩官至欽差大臣、兩江總督，管轄蘇、贛、皖、浙四省軍事，自巡撫、提、鎮(zhèn)以下文武各官統(tǒng)歸其調(diào)遣，他想要的全部都得到了；而朝廷則得到了收復(fù)南京、消滅太平軍的勝利。然而，潘多拉的盒子一經(jīng)打開(kāi)，放出來(lái)的東西就再也收不回去了。自此，大清帝國(guó)“兵為國(guó)有”的定制被嚴(yán)重破壞，高度集中的財(cái)政管理體制受到嚴(yán)重沖擊，清王朝高度集權(quán)的政治體制受到嚴(yán)重削弱，權(quán)力部分地從滿族皇室為首的貴族手中向漢族督撫轉(zhuǎn)移，地方督撫掌握了軍、政、人、財(cái)?shù)膶?shí)權(quán)，逐漸形成了內(nèi)輕外重的局面。
清代初期沿襲明代的制度，每省設(shè)布政使和按察使，俗稱藩臺(tái)和臬臺(tái)，作為行政長(zhǎng)官。但不同的是，明代的總督、巡撫是專門為某項(xiàng)使命(如防御倭寇)派出的官員，一旦事情結(jié)束了，職位和機(jī)構(gòu)就撤銷；清代的總督、巡撫本來(lái)也是“差使”，卻變成了固定的、常設(shè)的，他們又凌駕于布政使之上，形成了不倫不類、疊床架屋的畸形體制。
按照職責(zé)分工，督撫主要是防止內(nèi)亂、鎮(zhèn)壓民間的反抗、維持社會(huì)治安；布政使則主管財(cái)政和考察吏治。在財(cái)政上，布政使經(jīng)管全省錢糧的收繳、上解、保存、使用，直接對(duì)中央的戶部負(fù)責(zé)。與太平軍作戰(zhàn)期間，火燒到了眉毛，實(shí)行“以本省的錢糧，作為本省之軍需”的救急政策，領(lǐng)兵的督撫們不僅設(shè)立了一些新的地方財(cái)政機(jī)構(gòu)，而且對(duì)布政使歷來(lái)負(fù)責(zé)經(jīng)管的田賦等錢糧也有了直接的支配權(quán)。布政使完全聽(tīng)命于督撫，成為了督撫的屬員，地方財(cái)權(quán)就完全落到督撫的手中了。布政使掌握財(cái)權(quán)時(shí)，身邊還有督撫的監(jiān)督，是品級(jí)高的監(jiān)督品級(jí)低的；財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)到了督撫手里，山高皇帝遠(yuǎn)，戶部無(wú)從監(jiān)督。地方上的藩臺(tái)、臬臺(tái)身價(jià)跌落為督撫的附庸，“自司道府以下，罔不惟督撫之命是聽(tīng)”，哪里能夠監(jiān)督自己的頂頭上司？這就從制度上為督撫們?yōu)樗麨樘峁┝艘粋€(gè)缺口。
同治、光緒年間，地方上的督撫無(wú)不叫喊財(cái)政困難，仿佛地方財(cái)政都陷入了極度的危機(jī)。其實(shí)不然，里面藏了不知有多少貓膩。同治初年，閻敬銘被任命為山東巡撫，走馬上任時(shí)，藩庫(kù)里只有幾千兩銀子。閻敬銘狠下辣手，抄了153戶的家，殺了幾個(gè)作惡多端的書吏，趕走了十幾個(gè)隱藏在幕后搖鵝毛扇的幕友，三四年的時(shí)間，山東藩庫(kù)的積銀就達(dá)到了500萬(wàn)兩。
二十年后，同樣的故事又在張之洞身上重演。光緒七年二月，山西巡撫曾國(guó)荃升任陜甘總督，由衛(wèi)榮光接任山西巡撫；衛(wèi)榮光在這個(gè)位子上還沒(méi)有坐熱，同年十一月又調(diào)任江蘇巡撫，山西巡撫由張之洞繼任。當(dāng)時(shí)山西剛剛經(jīng)歷了一場(chǎng)遍及全省的大旱，是“丁戌奇災(zāi)”最嚴(yán)重的地區(qū)，民眾生活極其困苦。不想就在這新舊交替之際，護(hù)理巡撫的原布政使葆亨和護(hù)理布政使的原冀寧道王定安，唯恐“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”，又以為張之洞是個(gè)沒(méi)有地方行政經(jīng)驗(yàn)的書生，有機(jī)可乘，葆亨竟搶在張之洞到任之前，于一天之內(nèi)，放銀60余萬(wàn)兩；王定安在位不過(guò)十天，也一天放銀30萬(wàn)兩，兩人上下其手，把山西庫(kù)存的銀兩花了個(gè)干干凈凈。如果張之洞真的軟弱可欺，忍下了這口氣，遠(yuǎn)在北京的戶部是很難發(fā)覺(jué)、究辦的。張之洞勇敢地迎接了這場(chǎng)挑戰(zhàn)，大刀闊斧地整頓吏治、清理財(cái)政，查出了葆亨、王定安侵吞救災(zāi)款、貪污受賄吃回扣的種種劣跡，將他們奏請(qǐng)革職，“一并發(fā)往軍臺(tái)效力贖罪”；前后花了幾個(gè)月的時(shí)間，終于查清了山西三十多年來(lái)的糊涂賬，全省實(shí)存銀72萬(wàn)余兩。
曾經(jīng)做過(guò)四川、兩廣總督的岑春煊說(shuō)過(guò)：“各省舊習(xí)，庫(kù)存外銷之款，多為督撫挪用，甚至侵及公項(xiàng)?！笨梢?jiàn)這在當(dāng)時(shí)已經(jīng)是公開(kāi)的秘密。隱匿地方收入，也是督撫們對(duì)付戶部的通用的辦法；而有隱匿的收入，便有各種小金庫(kù)。甲午戰(zhàn)敗之后，李鴻章被免去直隸總督的職務(wù)，在他離開(kāi)經(jīng)營(yíng)多年的北洋老巢時(shí)，將小金庫(kù)里的銀兩移交給接任的王文韶，總計(jì)竟有800余萬(wàn)兩之多。前面我們說(shuō)到戶部積銀至千萬(wàn)，閻敬銘為此奮斗了多年，翁同龢為此感慨不已；而李鴻章的小金庫(kù)里不聲不響地就藏了800多萬(wàn)兩，真可謂富比國(guó)庫(kù)了。李鴻章不是責(zé)怪翁同龢不給銀子買軍艦，才打不過(guò)日本嗎？這800多萬(wàn)兩不又可以裝備一支艦隊(duì)嗎？更令人感慨的是，這筆巨款后來(lái)落到了繼任直隸總督袁世凱的手里，作為了他內(nèi)外行賄、交通王侯親貴的特別經(jīng)費(fèi)，這恐怕就是李鴻章也萬(wàn)萬(wàn)料想不到的了。
明朝時(shí)，將全國(guó)行政區(qū)劃分為南北直隸和十三個(gè)布政使司，通稱為省。其中湖廣省下屬武昌、長(zhǎng)沙等十五府二州。清康熙六年(1667年)將湖廣一分為二，設(shè)立了湖北布政使司，從此確立了湖北省的建制。
清代前期的財(cái)政，權(quán)力高度集中在中央，實(shí)行“悉數(shù)解司”和戶部“奏銷”的體制，湖北每年的財(cái)稅實(shí)際收入要報(bào)戶部審計(jì)，其中絕大部分運(yùn)解布政使司，聽(tīng)候戶部撥用，只有一小部分經(jīng)審核后存留地方；存留部分的實(shí)際支出，也必須向戶部奏報(bào)，稽核其使用是否合法。從康熙到嘉慶年間，湖北存留的款額大體在十幾萬(wàn)至數(shù)十萬(wàn)之間，僅占全省財(cái)政收入的一成至三成不等。由于地方存留的數(shù)額很少，如何使用又要聽(tīng)命于戶部，督撫們?cè)谪?cái)政上就很少有實(shí)際支配的權(quán)力；加上他們秉承的是朝廷的意旨，代表的是滿清朝廷的利益而不是地方的利益，也不可能指望他們承擔(dān)起發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的職能。
胡林翼任湖北巡撫前后，對(duì)太平軍作戰(zhàn)積極而且主動(dòng)，不僅打掃湖北門前的雪，還要管江西、安徽瓦上的霜，擔(dān)當(dāng)起了支援湘軍在長(zhǎng)江中下游作戰(zhàn)的任務(wù)。據(jù)《湖北省志·財(cái)政》記載，這一期間湖北每年軍費(fèi)均在400萬(wàn)兩以上，咸豐十年后，綠營(yíng)、湘軍入皖作戰(zhàn)，湖北每年撥付軍費(fèi)達(dá)600萬(wàn)兩以上。由于軍情緊急，也為了調(diào)動(dòng)地方督撫們的積極性，清政府不得不搞了個(gè)權(quán)力下放，不僅讓他們就地籌餉，還讓他們搞“兩本賬”：一本是老賬，就是舊有的收支款項(xiàng)，還是照老辦法向戶部奏報(bào)，當(dāng)時(shí)稱之為內(nèi)銷款項(xiàng)；一本是新賬，在作戰(zhàn)期間新增加的收支，由各省自行核銷，事后只需將收支總數(shù)冊(cè)報(bào)，當(dāng)時(shí)稱之為外銷款項(xiàng)。在此期間，湖北的外銷款項(xiàng)由百萬(wàn)兩增至300余萬(wàn)兩。為了集中財(cái)力、保證作戰(zhàn)需要，胡林翼于咸豐七年設(shè)立了湖北總糧臺(tái)，全面負(fù)責(zé)湖北的一切進(jìn)款與開(kāi)支?！熬偷鼗I款”與“外銷款制”成為湖北地方財(cái)政的雛形，湖北總糧臺(tái)也成為了戰(zhàn)后湖北的地方財(cái)政機(jī)構(gòu)。
太平軍失敗后，清廷力圖加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的控制，但是大勢(shì)所趨，木已成舟，已經(jīng)難以恢復(fù)到戰(zhàn)前的狀況了。就湖北而言，恢復(fù)了對(duì)中央的解款，而且數(shù)額有較大幅度的增長(zhǎng)，但是湖北的財(cái)政規(guī)模和財(cái)政權(quán)限也有了較大的變化，已經(jīng)是今非昔比了。
根據(jù)《湖北通志》記載，1880—1896年間，湖北每年向中央解款約440萬(wàn)兩，另外海關(guān)每年歲入約200萬(wàn)兩，也由中央扣抵外債。就財(cái)政權(quán)限而言，首先是隨著湖北財(cái)政收入的增長(zhǎng)，地方留存的數(shù)額有了明顯的增長(zhǎng)；而且在完成了中央的解款后，對(duì)于湖北地方留存的數(shù)額和用途，戶部不再過(guò)問(wèn)，督撫可以自主支配；更重要的是，戰(zhàn)時(shí)的地方財(cái)政機(jī)構(gòu)和督撫們自主的外銷款制度也都保存下來(lái)了。一般認(rèn)為，此時(shí)湖北的內(nèi)銷款和外銷款大體相當(dāng)。湖北的總糧臺(tái)后改為軍需總局，1880年又改為善后總局。張之洞督鄂后，1891年對(duì)它加以整頓，要它專司上解中央以外的本省財(cái)務(wù)開(kāi)支，將內(nèi)銷款和外銷款分別做賬，更加明確了善后局作為湖北地方財(cái)政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，成為張之洞辦洋務(wù)的財(cái)政后盾。同時(shí)，清廷為了分?jǐn)倯?zhàn)爭(zhēng)賠款和舉辦洋務(wù)，還不得不賦予督撫們一些實(shí)權(quán)，為了保證完成上解任務(wù)，可以在一定范圍內(nèi)增稅加捐。1890年后，張之洞在原有舊捐的基礎(chǔ)上，新增加了警察捐、房鋪捐、賠款捐、江工捐等23種，總計(jì)年收入在100萬(wàn)兩至200萬(wàn)兩之間。
張之洞在湖北主政期間，充分利用這些財(cái)政權(quán)限，力圖擴(kuò)大湖北地方財(cái)政的規(guī)模，施展盡了全身解數(shù)，使財(cái)政收入有了成倍的增長(zhǎng)。據(jù)臺(tái)灣學(xué)者蘇云峰統(tǒng)計(jì)，光緒十五年湖北主要的舊稅收入為492.9萬(wàn)兩，加上其他雜稅在500萬(wàn)兩左右。而依照光緒三十四年和宣統(tǒng)元年的歲入統(tǒng)計(jì)，湖北每年的歲入約在1 500—1 600萬(wàn)兩之間?？鄢ｊP(guān)稅收約300萬(wàn)兩，也有1 300萬(wàn)兩左右。其中每年應(yīng)解撥京餉、洋款、賠款、協(xié)款合計(jì)670萬(wàn)兩。由此推算，上解后湖北可以自主支配的地方財(cái)政規(guī)模約在700萬(wàn)兩左右。這就是張之洞在湖北大辦洋務(wù)、主持新政的財(cái)政基礎(chǔ)。
湖北地方財(cái)政的收入雖然成倍增長(zhǎng)，但湖北新政的攤子鋪得也大，財(cái)政支出的幅度增長(zhǎng)更大。據(jù)《湖北省志·財(cái)政》記載，“1908年綜計(jì)，善后局收支相抵每年不敷約銀180萬(wàn)兩，拆借華洋商款300余萬(wàn)兩，借用官款180萬(wàn)兩”。依然是嚴(yán)重地入不敷出。
我們更關(guān)心的是張之洞到武昌走馬上任時(shí)，湖北地方可以自主支配的財(cái)力有多大？
《湖北通志》的記載是：1880—1896年間，湖北每年存留地方者僅110萬(wàn)兩。地方存留占全省歲入的15%。這一數(shù)據(jù)看來(lái)是不包括外銷款項(xiàng)的。
《湖北省志·財(cái)政》提供的數(shù)據(jù)是：1880年后，
“湖北財(cái)政收入每年均保持在400萬(wàn)兩以上，雖然每年遵令協(xié)濟(jì)南北各省部分軍餉，年支出仍降為260余萬(wàn)兩，久虧以后，出現(xiàn)盈余，直至1889年，每年均有盈余100余萬(wàn)兩。”(第4頁(yè)。)
“存留”100萬(wàn)兩也好，“盈余”100萬(wàn)兩也好，對(duì)于雄心勃勃要在湖北大干一場(chǎng)的張之洞，顯然都不是令他滿意的數(shù)字。
《晚清七十年》談到甲午之戰(zhàn)時(shí)，作者唐德剛積憤難平地大發(fā)感慨：“有錢為什么不買船，要等到打了敗仗，再去賠款呢？！”說(shuō)得興起，他更是語(yǔ)出驚人：“老實(shí)說(shuō)，在李鴻章出任直隸總督北洋大臣時(shí)期(1870—1895)的大清帝國(guó)，要參加世界軍備競(jìng)賽，是綽有余裕的。大清帝國(guó)畢竟是個(gè)大帝國(guó)嘛！……潛力是無(wú)限的?！?/p>
《劍橋中國(guó)晚清史1800—1911年》的作者則說(shuō)得比較理性：
如果討論的出發(fā)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展……十九世紀(jì)后期的中國(guó)政府肯定是沒(méi)有能力提供積極支援的。意識(shí)形態(tài)，傳統(tǒng)的財(cái)政措施以及收支格局，都是對(duì)采取順應(yīng)形勢(shì)的行動(dòng)的障礙。(〔美〕費(fèi)正清等編：《劍橋中國(guó)晚清史1800—1911年》下冊(cè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1985年版，第74頁(yè)。)
在明確指出保守的意識(shí)和財(cái)政體制阻礙著革新行動(dòng)的同時(shí)，又進(jìn)一步指出：
清末的經(jīng)濟(jì)有著一定的儲(chǔ)備潛力，問(wèn)題在于缺乏意識(shí)形態(tài)的支持和政治力量這兩種因素去動(dòng)員這一潛力進(jìn)行生產(chǎn)性的投資。(《劍橋中國(guó)晚清史1800—1911年》下冊(cè)第84頁(yè)。)
與唐先生所言，可謂異工同曲。
光緒十五年，大清帝國(guó)的中央政府已經(jīng)沒(méi)有能力對(duì)全國(guó)財(cái)政收入加強(qiáng)控制；他的最高決策者更是全然沒(méi)有集中全國(guó)財(cái)力用于生產(chǎn)性投資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主觀意愿。
有限度的、各自為政的、分散在各省的地方財(cái)政，此時(shí)是一條條淺淺的小溪流；地方留存也好，外銷款也好，只有那么大的流量；在這樣的財(cái)政環(huán)境里，能生長(zhǎng)出一條“近代化”的大魚嗎？
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