政府首腦及其他行政人員

在大多數(shù)國家，行政機(jī)構(gòu)是決策過程中最重要的部分，在國家安全政策與對外政策中尤其如此。行政機(jī)構(gòu)中最有實權(quán)的通常是國家的政府首腦（head of government）（通常被稱為總統(tǒng)、首相或總理）。下一個層級--也很重要--則是其他行政人員（political executives），如外交部長（國務(wù)卿）、國防部長。

政府首腦對于對外政策的掌控程度取決于諸多因素。我們已經(jīng)提到了一些，如政府類型、境遇類型以及政策類型。另外三個重要因素是總統(tǒng)的正式權(quán)力、非正式權(quán)力以及領(lǐng)導(dǎo)能力。

正式權(quán)力（formal powers）指一國憲法以及成文法授予各種政府機(jī)構(gòu)與制度的具體權(quán)限。例如，大多數(shù)行政首腦都是本國武裝力量的總司令。這給予他們廣泛且往往是單方面的軍事職權(quán)。國會批準(zhǔn)了總統(tǒng)喬治·W·布什提出的2001年對阿富汗、2003年對伊拉克的行動計劃的決議，但他還要求不需立法機(jī)構(gòu)支持的行動權(quán)力。他要求擁有發(fā)動戰(zhàn)爭的職權(quán)，“依照憲法賦予總統(tǒng)的職權(quán)，以總司令和總統(tǒng)的身份處理美國對外關(guān)系”①。這種單方面的職權(quán)聲明讓許多美國人感到恐慌，視之為非民主。這是你需要在“政策腳本”爭鳴專欄--“誰決定戰(zhàn)爭？”--中思考的問題。

非正式權(quán)力（informal powers）是行政職權(quán)的第二個來源。相較于一項制度，人們更容易認(rèn)同與期待某具體的個人的領(lǐng)導(dǎo)。這讓美國總統(tǒng)及其他高級行政人員得以獲得相當(dāng)大的、在憲法或法律中無法體現(xiàn)的聲望和政治影響力。例如，比起任何其他政治人物，行政首腦更能使國家人格化。在世界事務(wù)中尤其如此，而且在危機(jī)中更是如此。行政首腦能夠使國家人格化，使“我們”在與“他們”的關(guān)系中具體化了。國民對行政首腦的關(guān)注還意味著期盼他/她能夠發(fā)揮統(tǒng)帥作用。如一項美國總統(tǒng)制度的經(jīng)典研究所解釋的，“現(xiàn)在所有人都期望身處白宮的人士能做所有的事情”（Neustadt，1990，7）。總統(tǒng)的聲望也意味著，他所受到的媒體關(guān)注比任何其他政治行為體都要多。例如，一項研究發(fā)現(xiàn)，與國會相比，電視新聞網(wǎng)報導(dǎo)總統(tǒng)的時間幾乎比國會多50%（Graber，2006）。

領(lǐng)導(dǎo)能力（leadership capabilities）是第三種因素，這對于某具體行政首長擁有多大的職權(quán)也有重要影響。領(lǐng)導(dǎo)能力包括管理能力（administrative skills）、立法能力（legislative skills）、公眾說服（public persuasion）能力、智識能力（intellectual skills）。管理能力指行政首腦如何組織與管理其職員與政府機(jī)構(gòu)；立法能力是指在民主體系中獲得國家立法機(jī)構(gòu)支持的能力；公共說服能力指闡明一項明確的觀點，通過演講并展現(xiàn)積極的形象以贏得公眾支持的能力；智識能力指知識水平以及將其運用到政策制定當(dāng)中去的能力。這些品質(zhì)的測量是非常困難的，表3.1提供了一個有趣但必然存有爭議的介紹，同時對總統(tǒng)的智力和對外政策成功做出了比較。