三、關(guān)鍵是改革預(yù)算體制

財(cái)政體制涵蓋的內(nèi)容和范圍十分廣泛，但其中的關(guān)鍵和核心是政府預(yù)算。

俗話說，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。這個(gè)“預(yù)”強(qiáng)調(diào)的是，人們做任何事情，都必須有一個(gè)計(jì)劃、謀算或者說預(yù)算（預(yù)先謀算）的過程。所謂預(yù)算，指的是具有法律效力的財(cái)政計(jì)劃，即用法律形式表現(xiàn)，反映和規(guī)定政府在一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收支活動(dòng)的預(yù)期收支指標(biāo)與平衡關(guān)系的一覽表以及管理制度。它是政府分配集中性財(cái)政資金的重要工具和調(diào)節(jié)、控制、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。一般而言，政府預(yù)算的功能主要有兩個(gè)方面：反映政府的財(cái)政收支狀況，對(duì)政府支出的控制。［5］中國(guó)財(cái)政中的種種亂象，其實(shí)都可以在預(yù)算中找到原因。

例如，從地方政府的“跑部錢進(jìn)”來看，它實(shí)際凸顯出的，是財(cái)政預(yù)算和審批體制的不規(guī)范、不透明。2008年10月，國(guó)家出臺(tái)了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案，據(jù)說在國(guó)家發(fā)改委大樓里擠滿了來自地方的官員。他們的使命只有一個(gè)，就是盡可能地為本省區(qū)爭(zhēng)取到最多的國(guó)家投資項(xiàng)目。

投資也就是政府支出，即政府如何花錢，因而屬于政府預(yù)算的問題。投資的不公開和不透明，實(shí)際上反映了政府預(yù)算的不足?，F(xiàn)行預(yù)算科目體系有五個(gè)方面的弊端：一是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)；二是不能清晰反映政府職能活動(dòng)；三是財(cái)政管理科學(xué)化和財(cái)政管理信息化受到制約；四是財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督職能弱化；五是與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系和國(guó)際通行做法不相適應(yīng)。特別是預(yù)算缺乏有效監(jiān)督，掌握財(cái)政分配大權(quán)的官員就能根據(jù)個(gè)人的偏好和利害關(guān)系，將錢投到本不該投入的項(xiàng)目或者該投入的項(xiàng)目不投，從而使得財(cái)政配置資源的作用不能很好地發(fā)揮。

公共財(cái)政是促進(jìn)政府職能向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的保證，其靈魂是以眾人之錢、辦眾人之事。中國(guó)要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革，建立公共財(cái)政，首先需要改革的是預(yù)算體制。實(shí)行公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算管理改革，第一，在于它規(guī)范了政府行為，將有力地推進(jìn)依法治國(guó)在理財(cái)系統(tǒng)中的貫徹落實(shí)。第二，它提高了政府資金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能減少腐敗的滋生。第四，它是一個(gè)顯著促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的配套改革的組成部分。

公共財(cái)政體系和框架的建立主要包括三個(gè)方面。一是在財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)上，要從政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎粚?duì)市場(chǎng)失效部分進(jìn)行補(bǔ)充。對(duì)于市場(chǎng)能很好地完成資源配置的部分，應(yīng)放手由市場(chǎng)去承擔(dān)。二是用公共的方法管理財(cái)政，加強(qiáng)財(cái)政政務(wù)公開，完善和細(xì)化財(cái)政預(yù)決算報(bào)告制度。要意識(shí)到，財(cái)政花的是老百姓的錢，應(yīng)該采取公正、公開、透明的辦法使用資金，以節(jié)約財(cái)政資源，取得更好的社會(huì)效益。三是完善財(cái)政決策機(jī)制，規(guī)范財(cái)政重大決策的規(guī)則和程序，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大財(cái)政事項(xiàng)社會(huì)公示制度。

就預(yù)算體制來說，目前中國(guó)預(yù)算體制存在兩個(gè)突出的問題：一是政府集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一體；二是諸如土地出讓收入、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收入等預(yù)算外資金未能納入預(yù)算內(nèi)管理。體現(xiàn)在法律上，就是預(yù)算缺乏有效的法律約束?！额A(yù)算法》中盡管有限制財(cái)政收支的具體規(guī)定，但過于模糊、籠統(tǒng)和原則，因而在實(shí)踐中缺乏有效的約束力。

從公共預(yù)算的角度看，要解決中國(guó)預(yù)算體制存在的問題，關(guān)鍵是要建立新的政府支出功能分類體系，使全部政府收支形成完整統(tǒng)一的預(yù)算。因?yàn)檎罩Х诸愖鳛轭A(yù)算管理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算的透明度。

按照國(guó)際通行做法，政府支出分類體系包括功能分類和經(jīng)濟(jì)分類。功能分類反映政府的職能活動(dòng)，如搞教育、辦小學(xué)；經(jīng)濟(jì)分類是對(duì)各項(xiàng)具體支出進(jìn)行剖析和核算，如辦小學(xué)的錢究竟是發(fā)了工資，買了設(shè)備，還是蓋了校舍？我們的預(yù)算缺的就是這樣一套完整的支出經(jīng)濟(jì)分類科目體系。改革后的政府收支分類體系應(yīng)該與國(guó)際接軌，在收入分類上，將原一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入、社會(huì)保障基金收入和預(yù)算外收入等都統(tǒng)一納入政府收入分類體系，使政府的各項(xiàng)收入來源都能得到清晰的反映；在支出功能分類上，按照政府的職能和活動(dòng)設(shè)置支出科目，這樣可以清楚地了解政府的各項(xiàng)支出都具體做了些什么事；在支出經(jīng)濟(jì)分類上，主要反映各項(xiàng)支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成，讓人們看到政府的每一筆錢具體是怎么花的。