二、中國應對氣候變化的政策歷程

在氣候變化和可持續(xù)發(fā)展問題上，中國政府一直遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和“巴厘路線圖”所確立的原則和有關規(guī)定，將應對氣候變化作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，并且在改革發(fā)展的各個階段，都從國情和實際出發(fā)，提出積極可行的奮斗目標和行之有效的政策措施，為應對氣候變化作出了不懈努力和積極貢獻。首先，高度重視環(huán)境保護和應對氣候變化工作，為低碳轉(zhuǎn)型創(chuàng)造內(nèi)部條件。其次，努力減緩溫室氣體排放，實現(xiàn)低碳經(jīng)濟發(fā)展。再次，爭取在國際氣候談判中發(fā)揮更加重要的作用，為在聯(lián)合國框架下形成包含更多國家、更具約束力的協(xié)議做出巨大的努力，為低碳轉(zhuǎn)型創(chuàng)造外部條件。

（一）國際交流與合作的開展

作為一個負責任的發(fā)展中國家，在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，中國政府率先組織制定了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，從我國的具體國情和人口、環(huán)境與發(fā)展的總體聯(lián)系出發(fā)，提出了促進經(jīng)濟、社會、資源與環(huán)境相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動方案。1993年1月5日，中國又批準了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），2002年8月批準了《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）。作為《公約》非附件一國家，中國積極參與了《公約》和《議定書》的談判工作，自《公約》于1994年生效后，中國政府以認真負責的態(tài)度，積極履行在《公約》下作出的承諾?！蹲h定書》生效后，中國又建立了清潔發(fā)展機制（CDM）領導和管理體制。2009年11月哥本哈根氣候大會召開之前，中國政府正式對外宣布控制溫室氣體排放的行動目標，決定到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。

（二）相關法規(guī)和標準的制定

除了國際公約與各國之間的交流合作之外，在科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的重大戰(zhàn)略思想指導下，我國政府逐步完善和實施了一系列應對氣候變化的相關政策措施。

2002年6月29日通過的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》第一次頒布了石油等3個行業(yè)的清潔發(fā)展標準，鋁電、鋼鐵等10個行業(yè)的批報稿以及乳制品等18個行業(yè)的意見稿，為許多行業(yè)設定了減排目標。

2004年6月國務院通過了《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004—2020）》（草案）。同年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了中國第一個《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》。規(guī)劃提出，到2010年，我國每萬元GDP能耗由2002年的268噸標準煤下降到225噸標準煤，年均節(jié)能率為22%，形成節(jié)能能力4億噸標準煤；2020年，每萬元GDP能耗下降到154噸標準煤，年均節(jié)能率將提高到3%，形成節(jié)能能力14億噸標準煤，相當于同期規(guī)劃新增能源生產(chǎn)總量的一倍還多，并將減少2100萬噸的二氧化硫排放。規(guī)劃還提出，“十一五”節(jié)能的重點領域是工業(yè)、交通運輸、建筑、商用和民用?！笆晃濉逼陂g，國家將組織實施十項節(jié)能重點工程，包括燃煤鍋爐改造、區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)以及綠色照明工程等。2004年7月四部委頒布《CDM項目運行管理辦法》，管理辦法從許可條件、管理和實施機構(gòu)、實施程序等幾個方面對CDM的運行作出了規(guī)定。

2005年2月，第十屆全國人大常委會第十四次會議審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》，明確了政府、企業(yè)和用戶在可再生能源開發(fā)利用中的責任和義務，提出了包括總量目標制度、發(fā)電并網(wǎng)制度、價格管理制度、費用分攤制度、專項資金制度、稅收優(yōu)惠制度等一系列政策和措施。2005年8月，國務院下發(fā)了《關于做好建設節(jié)約型社會近期重點工作的通知》和《關于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》。2005年12月，國務院發(fā)布了《關于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》和《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》。

2006年8月，國務院發(fā)布了《關于加強節(jié)能工作的決定》。要求充分認識加強節(jié)能工作的重要性和緊迫性，用科學發(fā)展觀統(tǒng)領節(jié)能工作，加快構(gòu)建節(jié)能型產(chǎn)業(yè)體系，著力抓好重點領域節(jié)能，大力推進節(jié)能技術進步，加大節(jié)能監(jiān)督管理力度，建立健全節(jié)能保障機制，加強節(jié)能管理隊伍建設和基礎工作和加強組織領導。同年頒布《中國CDM國家指南》修訂版。

2007年6月，國務院成立了國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組，由溫家寶總理擔任組長，制定頒布了《中國應對氣候變化國家方案》（以下簡稱《國家方案》）和《節(jié)能減排綜合性工作方案》，中國成為最早制定和實施應對氣候變化國家方案的發(fā)展中國家。

《國家方案》明確提出了我國應對氣候變化的總體目標，即控制溫室氣體排放政策措施取得明顯成效，適應氣候變化的能力不斷增強，氣候變化相關研究水平不斷提高，氣候變化科學研究取得新的進展，公眾的氣候變化意識得到較大提高，應對氣候變化領域的體制機制進一步加強。在農(nóng)業(yè)領域提出的具體目標是：通過繼續(xù)實施植樹造林、退耕還林還草、天然林資源保護、農(nóng)田基本建設等重點工程和政策措施，到2010年，力爭森林覆蓋率達到20%，實現(xiàn)年碳匯數(shù)量比2005年增加約05億噸二氧化碳；通過加強農(nóng)田基本建設、調(diào)整種植制度、選育抗逆品種、開發(fā)生物技術等適應性措施，到2010年，力爭新增改良草地2400萬公頃，治理退化、沙化和堿化草地5200萬公頃，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到05。《國家方案》的發(fā)布，成為我國應對氣候變化工作的一個新起點。

《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確了2010年中國實現(xiàn)節(jié)能減排的目標和總體要求。到2010年，中國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗將由2005年的122噸標準煤下降到1噸標準煤以下，降低20%左右；單位工業(yè)增加值用水量降低30%。“十一五”期間，中國主要污染物排放總量減少10%，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549萬噸減少到2295萬噸，化學需氧量（COD）由1414萬噸減少到1273萬噸；全國城市污水處理率不低于70%，工業(yè)固體廢物綜合利用率達到60%以上。