政治意識(shí)形態(tài)的變遷引導(dǎo)著中國治理改革的方向。治理變革雖然是政治改革中技術(shù)性成分較大的一部分內(nèi)容，但所有治理改革從根本上說都體現(xiàn)著某種政治價(jià)值，也都是在某種政治理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。因而，意識(shí)形態(tài)和政治價(jià)值的變化，也直接影響著中國的治理變革進(jìn)程。中國自古以來就是一個(gè)重視意識(shí)形態(tài)的國家，意識(shí)形態(tài)的變化通常是中國政治改革的先聲。推動(dòng)并領(lǐng)導(dǎo)改革事業(yè)的鄧小平同志，認(rèn)為思想觀念的變化是中國全部改革事業(yè)的前提，因此，他把“解放思想”當(dāng)做其改革運(yùn)動(dòng)的首要任務(wù)。
他說：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個(gè)現(xiàn)代化就沒有希望?！焙唵蔚卣f，解放思想就是要使人們從舊的教條、舊的思想中掙脫出來，提出與社會(huì)進(jìn)步和時(shí)代要求相一致的新思想、新理論，并用這些新的思想觀念去指導(dǎo)社會(huì)的實(shí)踐。中國30年的改革事實(shí)充分證明，思想觀念的變革與社會(huì)政治的進(jìn)步有著極其密切的關(guān)系。從某種意義上說，中國的改革開放過程，就是一個(gè)新舊思想觀念的碰撞過程，是一個(gè)新的思想觀念戰(zhàn)勝舊的思想觀念從而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的過程。就大的方面而言，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨最大的理論創(chuàng)新就是逐步建立中國特色社會(huì)主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀。就對治理變革的影響而言，以下這些新的觀念和新的價(jià)值，既是對傳統(tǒng)政治思想的超越，也最直接而深刻地影響了改革開放后中國的社會(huì)政治生活，有力地推動(dòng)了中國民主政治的進(jìn)步。
這些觀念包括人權(quán)、法治、治理、善治、善政、憲政、合法性、以人為本、公民社會(huì)、和諧社會(huì)、政治文明、全球治理、政府創(chuàng)新、增量民主、透明政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、效益政府等等。{16}這些政治觀念有些是過去被忽視的，有些是過去被當(dāng)做資本主義意識(shí)形態(tài)受到批判的，有些則是改革開放后新出現(xiàn)的。無論這些觀念源于中國傳統(tǒng)思想，還是源于馬克思主義理論或西方政治思想，它們都深刻地體現(xiàn)著自由、平等、正義、和諧等人類社會(huì)的核心價(jià)值。
我們正處于一個(gè)全球化的時(shí)代，全球化是一個(gè)世界歷史的轉(zhuǎn)變過程，其基本特征是，在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了一種內(nèi)在的、不可分離的和日益加強(qiáng)的相互聯(lián)系。全球化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的一體化，但經(jīng)濟(jì)生活的全球化必然對包括政治生活和文化生活在內(nèi)的全部社會(huì)生活產(chǎn)生深刻的影響。在全球化的背景下，對內(nèi)的改革與對外的開放，是一個(gè)硬幣的兩面，密不可分。鄧小平等中國領(lǐng)導(dǎo)人從一開始就將國內(nèi)改革與對外開放并列為基本的國策，表明了他們對我們所處這一時(shí)代的性質(zhì)的深刻把握。中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開國外先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、儀器設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)、資本、資源、能源和市場，必須在經(jīng)濟(jì)上對外開放。中國要參與全球化進(jìn)程，加入WTO等國際組織，舉辦奧運(yùn)會(huì)，加入國際公約，參與國際事務(wù)，就必須改善國內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)，以符合國際社會(huì)的一般性規(guī)范。
例如，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立是改革開放的突破性舉措，而特區(qū)的設(shè)立本身就意味著國內(nèi)的治理環(huán)境必須在某種程度上適應(yīng)國際資本的需要。因此，伴隨著經(jīng)濟(jì)的開放，國外的管理制度、價(jià)值觀念和生活方式也必然乘勢而入。在對外交往中，中國不僅引入了資本、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，也根據(jù)自身的國情借鑒了國外許多價(jià)值觀念和管理制度。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，就是學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)濟(jì)制度的最重要成果。人權(quán)、法治、善治、憲政、公民社會(huì)、服務(wù)政府、責(zé)任政府等觀念最初是從西方引入的，近些年中作為服務(wù)政府和責(zé)任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服務(wù)”、“行政問責(zé)制”、“服務(wù)承諾制”、“政策聽證制度”等，最初也是從西方國家借用的。從30年治理變遷的歷史來看，中國民主治理的所有重大進(jìn)步，都離不開學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)的政治文明成果。
但是，中國的治理模式帶有自己的明顯特征。經(jīng)過改革開放以來３０年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，它既不同于傳統(tǒng)的社會(huì)主義模式，又不同于西方國家的資本主義模式。雖然在我們看來，中國特色的治理模式還沒有定型，正在形成之中，但這種治理模式的一些主要特征已經(jīng)開始顯現(xiàn)。例如，以人為本的治理理念、通過黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主的民主發(fā)展途徑、公民社會(huì)在公共治理中的作用相當(dāng)微弱、公共治理中的腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重等等。尤其是以下四個(gè)特征，使得中國的治理模式明顯地區(qū)別于西方的治理模式。
首先，以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。中國的治理主體已經(jīng)多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產(chǎn)黨的各級(jí)組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國的公共治理結(jié)構(gòu)，是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。黨組織比起政府來在公共治理中作用更大。一方面，在同級(jí)的黨委和政府中，黨委是權(quán)力核心，是最高決策權(quán)威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國共產(chǎn)黨目前已經(jīng)有３００多萬個(gè)各級(jí)組織，其數(shù)量遠(yuǎn)多于政府組織。在許多沒有政府組織的社會(huì)領(lǐng)域，通常存在著黨的組織，它們擔(dān)負(fù)著公共治理的責(zé)任。
其次，條塊結(jié)合的治理格局。中國是一個(gè)實(shí)行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)實(shí)施對國家的治理。垂直的權(quán)力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權(quán)組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權(quán)力系統(tǒng)即是以地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結(jié)合，構(gòu)成了中國公共權(quán)力的錯(cuò)綜復(fù)雜的“矩陣結(jié)構(gòu)”。這一矩陣結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)著中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，也體現(xiàn)著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門與部門之間的關(guān)系。
再次，穩(wěn)定壓倒一切的核心價(jià)值。維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，是所有公共治理活動(dòng)的重要價(jià)值和目標(biāo)，對于中國這樣一個(gè)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的大國而言，這一價(jià)值尤其重要。沒有社會(huì)政治的穩(wěn)定，就沒有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和人民的安居樂業(yè)。因此，從鄧小平到現(xiàn)任中國領(lǐng)導(dǎo)人，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當(dāng)做核心的治理價(jià)值，并以此作為評(píng)價(jià)公共治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的中國政治語境中，社會(huì)穩(wěn)定的主要意義是政權(quán)的穩(wěn)定和現(xiàn)狀的不變。改革以來，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會(huì)穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”開始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動(dòng)，并通過壓制的手段維持現(xiàn)存的秩序。現(xiàn)代的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡，并通過持續(xù)不斷的調(diào)整來維持新的平衡。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài)。中共十五大報(bào)告所表達(dá)的就是這樣一種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定：“在社會(huì)政治穩(wěn)定中推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定”。
最后，法治與人治同時(shí)起著重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發(fā)生重要作用。但對于在政治文化傳統(tǒng)中缺乏法治內(nèi)容的中國來說，人的因素顯得格外重要。雖然中國在改革開放后日益重視依法治國，而且在20世紀(jì)90年代正式提出了建立社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)，在法治建設(shè)方面也確實(shí)取得了巨大的進(jìn)步。但是，中國畢竟是一個(gè)有著2000多年人治傳統(tǒng)的國家，建設(shè)法治國家將是一個(gè)相當(dāng)漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動(dòng)中，人治的作用甚至?xí)^續(xù)重于法治。黨和政府的權(quán)威性文件、政策、指示，以及各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的講話、報(bào)告、批示，還有政治生活中的種種“潛規(guī)則”，在實(shí)際的治理活動(dòng)中仍然起著巨大的作用。因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)法治；另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實(shí)際上所發(fā)揮的重要作用。對于中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關(guān)系，是達(dá)到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。
中國治理改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。按照我們的理解，善治應(yīng)當(dāng)有10個(gè)要素：①合法性，即社會(huì)秩序和公共權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。②法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則，在法律面前人人平等。③透明性，即政治信息的公開性。④責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負(fù)責(zé)。⑤回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。⑥有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率。⑦參與，即公民廣泛的政治參與和社會(huì)參與。⑧穩(wěn)定，即國內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫。⑨廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。⑩公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。
按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，中國的治理變革在改革開放以來雖然取得了實(shí)質(zhì)性的重大進(jìn)展，但也存在著許多明顯的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的狀況依然相當(dāng)嚴(yán)重，官員的腐敗和特權(quán)還處在高峰時(shí)期，政府的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的機(jī)制尚未完全確立，社會(huì)的收入差距在繼續(xù)增大，政府的問責(zé)制還沒有真正確立，行政成本過高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主。所有這些問題，都對中國的民主治理構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。
中國治理的未來前景，在很大程度上將取決于對上述這些問題的有效解決。然而，不論中國進(jìn)行什么樣的政治體制改革，也不論中國在未來會(huì)形成何種治理模式，對于有遠(yuǎn)見的中國領(lǐng)導(dǎo)人來說，治理改革的目標(biāo)已經(jīng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。
他說：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個(gè)現(xiàn)代化就沒有希望?！焙唵蔚卣f，解放思想就是要使人們從舊的教條、舊的思想中掙脫出來，提出與社會(huì)進(jìn)步和時(shí)代要求相一致的新思想、新理論，并用這些新的思想觀念去指導(dǎo)社會(huì)的實(shí)踐。中國30年的改革事實(shí)充分證明，思想觀念的變革與社會(huì)政治的進(jìn)步有著極其密切的關(guān)系。從某種意義上說，中國的改革開放過程，就是一個(gè)新舊思想觀念的碰撞過程，是一個(gè)新的思想觀念戰(zhàn)勝舊的思想觀念從而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的過程。就大的方面而言，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨最大的理論創(chuàng)新就是逐步建立中國特色社會(huì)主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀。就對治理變革的影響而言，以下這些新的觀念和新的價(jià)值，既是對傳統(tǒng)政治思想的超越，也最直接而深刻地影響了改革開放后中國的社會(huì)政治生活，有力地推動(dòng)了中國民主政治的進(jìn)步。
這些觀念包括人權(quán)、法治、治理、善治、善政、憲政、合法性、以人為本、公民社會(huì)、和諧社會(huì)、政治文明、全球治理、政府創(chuàng)新、增量民主、透明政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、效益政府等等。{16}這些政治觀念有些是過去被忽視的，有些是過去被當(dāng)做資本主義意識(shí)形態(tài)受到批判的，有些則是改革開放后新出現(xiàn)的。無論這些觀念源于中國傳統(tǒng)思想，還是源于馬克思主義理論或西方政治思想，它們都深刻地體現(xiàn)著自由、平等、正義、和諧等人類社會(huì)的核心價(jià)值。
我們正處于一個(gè)全球化的時(shí)代，全球化是一個(gè)世界歷史的轉(zhuǎn)變過程，其基本特征是，在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了一種內(nèi)在的、不可分離的和日益加強(qiáng)的相互聯(lián)系。全球化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的一體化，但經(jīng)濟(jì)生活的全球化必然對包括政治生活和文化生活在內(nèi)的全部社會(huì)生活產(chǎn)生深刻的影響。在全球化的背景下，對內(nèi)的改革與對外的開放，是一個(gè)硬幣的兩面，密不可分。鄧小平等中國領(lǐng)導(dǎo)人從一開始就將國內(nèi)改革與對外開放并列為基本的國策，表明了他們對我們所處這一時(shí)代的性質(zhì)的深刻把握。中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開國外先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、儀器設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)、資本、資源、能源和市場，必須在經(jīng)濟(jì)上對外開放。中國要參與全球化進(jìn)程，加入WTO等國際組織，舉辦奧運(yùn)會(huì)，加入國際公約，參與國際事務(wù)，就必須改善國內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)，以符合國際社會(huì)的一般性規(guī)范。
例如，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立是改革開放的突破性舉措，而特區(qū)的設(shè)立本身就意味著國內(nèi)的治理環(huán)境必須在某種程度上適應(yīng)國際資本的需要。因此，伴隨著經(jīng)濟(jì)的開放，國外的管理制度、價(jià)值觀念和生活方式也必然乘勢而入。在對外交往中，中國不僅引入了資本、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，也根據(jù)自身的國情借鑒了國外許多價(jià)值觀念和管理制度。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，就是學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)濟(jì)制度的最重要成果。人權(quán)、法治、善治、憲政、公民社會(huì)、服務(wù)政府、責(zé)任政府等觀念最初是從西方引入的，近些年中作為服務(wù)政府和責(zé)任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服務(wù)”、“行政問責(zé)制”、“服務(wù)承諾制”、“政策聽證制度”等，最初也是從西方國家借用的。從30年治理變遷的歷史來看，中國民主治理的所有重大進(jìn)步，都離不開學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)的政治文明成果。
但是，中國的治理模式帶有自己的明顯特征。經(jīng)過改革開放以來３０年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，它既不同于傳統(tǒng)的社會(huì)主義模式，又不同于西方國家的資本主義模式。雖然在我們看來，中國特色的治理模式還沒有定型，正在形成之中，但這種治理模式的一些主要特征已經(jīng)開始顯現(xiàn)。例如，以人為本的治理理念、通過黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主的民主發(fā)展途徑、公民社會(huì)在公共治理中的作用相當(dāng)微弱、公共治理中的腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重等等。尤其是以下四個(gè)特征，使得中國的治理模式明顯地區(qū)別于西方的治理模式。
首先，以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。中國的治理主體已經(jīng)多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產(chǎn)黨的各級(jí)組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國的公共治理結(jié)構(gòu)，是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。黨組織比起政府來在公共治理中作用更大。一方面，在同級(jí)的黨委和政府中，黨委是權(quán)力核心，是最高決策權(quán)威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國共產(chǎn)黨目前已經(jīng)有３００多萬個(gè)各級(jí)組織，其數(shù)量遠(yuǎn)多于政府組織。在許多沒有政府組織的社會(huì)領(lǐng)域，通常存在著黨的組織，它們擔(dān)負(fù)著公共治理的責(zé)任。
其次，條塊結(jié)合的治理格局。中國是一個(gè)實(shí)行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)實(shí)施對國家的治理。垂直的權(quán)力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權(quán)組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權(quán)力系統(tǒng)即是以地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結(jié)合，構(gòu)成了中國公共權(quán)力的錯(cuò)綜復(fù)雜的“矩陣結(jié)構(gòu)”。這一矩陣結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)著中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，也體現(xiàn)著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門與部門之間的關(guān)系。
再次，穩(wěn)定壓倒一切的核心價(jià)值。維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，是所有公共治理活動(dòng)的重要價(jià)值和目標(biāo)，對于中國這樣一個(gè)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的大國而言，這一價(jià)值尤其重要。沒有社會(huì)政治的穩(wěn)定，就沒有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和人民的安居樂業(yè)。因此，從鄧小平到現(xiàn)任中國領(lǐng)導(dǎo)人，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當(dāng)做核心的治理價(jià)值，并以此作為評(píng)價(jià)公共治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的中國政治語境中，社會(huì)穩(wěn)定的主要意義是政權(quán)的穩(wěn)定和現(xiàn)狀的不變。改革以來，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會(huì)穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”開始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動(dòng)，并通過壓制的手段維持現(xiàn)存的秩序。現(xiàn)代的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡，并通過持續(xù)不斷的調(diào)整來維持新的平衡。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài)。中共十五大報(bào)告所表達(dá)的就是這樣一種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定：“在社會(huì)政治穩(wěn)定中推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定”。
最后，法治與人治同時(shí)起著重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發(fā)生重要作用。但對于在政治文化傳統(tǒng)中缺乏法治內(nèi)容的中國來說，人的因素顯得格外重要。雖然中國在改革開放后日益重視依法治國，而且在20世紀(jì)90年代正式提出了建立社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)，在法治建設(shè)方面也確實(shí)取得了巨大的進(jìn)步。但是，中國畢竟是一個(gè)有著2000多年人治傳統(tǒng)的國家，建設(shè)法治國家將是一個(gè)相當(dāng)漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動(dòng)中，人治的作用甚至?xí)^續(xù)重于法治。黨和政府的權(quán)威性文件、政策、指示，以及各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的講話、報(bào)告、批示，還有政治生活中的種種“潛規(guī)則”，在實(shí)際的治理活動(dòng)中仍然起著巨大的作用。因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)法治；另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實(shí)際上所發(fā)揮的重要作用。對于中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關(guān)系，是達(dá)到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。
中國治理改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。按照我們的理解，善治應(yīng)當(dāng)有10個(gè)要素：①合法性，即社會(huì)秩序和公共權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。②法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則，在法律面前人人平等。③透明性，即政治信息的公開性。④責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負(fù)責(zé)。⑤回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。⑥有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率。⑦參與，即公民廣泛的政治參與和社會(huì)參與。⑧穩(wěn)定，即國內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫。⑨廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。⑩公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。
按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，中國的治理變革在改革開放以來雖然取得了實(shí)質(zhì)性的重大進(jìn)展，但也存在著許多明顯的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的狀況依然相當(dāng)嚴(yán)重，官員的腐敗和特權(quán)還處在高峰時(shí)期，政府的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的機(jī)制尚未完全確立，社會(huì)的收入差距在繼續(xù)增大，政府的問責(zé)制還沒有真正確立，行政成本過高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主。所有這些問題，都對中國的民主治理構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。
中國治理的未來前景，在很大程度上將取決于對上述這些問題的有效解決。然而，不論中國進(jìn)行什么樣的政治體制改革，也不論中國在未來會(huì)形成何種治理模式，對于有遠(yuǎn)見的中國領(lǐng)導(dǎo)人來說，治理改革的目標(biāo)已經(jīng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。
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