美聯(lián)儲與OCC的爭斗

為什么花旗集團的合并最后落到紐約聯(lián)儲手上來審批，這同1956年國會通過的《銀行控股公司法》(BankHoldingCompanyAct)有關(guān)(該法案的背景資料參見本章下一節(jié))?！躲y行控股公司法》指定了美聯(lián)儲對銀行控股公司有監(jiān)管權(quán)，對其購買、兼并、改變控制結(jié)構(gòu)等有審批權(quán)?；ㄆ旒瘓F的合并組成了一個擁有花旗銀行的銀行控股公司，按這條法案解釋，美聯(lián)儲擁有審批權(quán)；而花旗集團又是在紐約注冊的，總部設(shè)在紐約，最后的審批任務(wù)自然落到了紐約聯(lián)儲頭上。

但這個安排又觸動了美聯(lián)儲的長期對手——OCC的神經(jīng)。OCC是美國另一大商業(yè)銀行的監(jiān)管機構(gòu)，專門負責(zé)聯(lián)邦注冊銀行的監(jiān)管，比美聯(lián)儲歷史還悠久。花旗銀行是聯(lián)邦注冊銀行，屬于OCC的管轄勢力范圍之內(nèi)，是其“掌上明珠”。這次花旗集團合并，OCC自然希望自己是主管，有發(fā)言權(quán)、決策權(quán)，豈料這重要差使又讓美聯(lián)儲橫刀奪愛，實乃義憤填膺，心不甘、情不愿。

縱觀OCC與美聯(lián)儲六七十年來爭奪銀行監(jiān)管的龍頭老大地位，OCC似乎總是機遇不順，屢屢敗北。

早在150年前，美國當(dāng)時只有州注冊銀行(state-charteredbanks)，按照州政府的法律來注冊，屬州政府銀行廳(statebankingdepartment，SBD)管轄。到了1863年，為了籌措南北戰(zhàn)爭資金，國會通過了《國民銀行法》(NationalBankingAct)，批準(zhǔn)建立了一批在聯(lián)邦注冊的全國性銀行，稱為聯(lián)邦注冊銀行(federal-charteredbanks)或國民銀行(nationalbank)，來對應(yīng)州注冊銀行。《國民銀行法》實際上建立了美國雙重的銀行體系(dualbankingsystem)。

《國民銀行法》允許聯(lián)邦注冊銀行根據(jù)所持有的國債數(shù)額來發(fā)行全國貨幣，以此來推銷戰(zhàn)爭國債。同時，設(shè)立OCC，從屬聯(lián)邦政府財政部，來管轄這類銀行。但聯(lián)邦注冊銀行系統(tǒng)的建立和OCC的設(shè)置，并沒有解決美國此起彼伏的經(jīng)濟危機和銀行倒閉，聯(lián)邦注冊銀行只是承擔(dān)了某項特別職責(zé)的商業(yè)銀行，不能解決由于大眾對銀行失去信心而爭先恐后擠兌現(xiàn)金所導(dǎo)致的流動性危機，也就是說，不能承擔(dān)“穩(wěn)定軍心”的最后貸款人(lenderoflastresort)角色。所以，美國國會在幾次嘗試失敗后，終于于1913年誕生了《聯(lián)邦儲備法》(FederalReserveAct)，授權(quán)美聯(lián)儲最后貸款人的角色，所有聯(lián)邦注冊銀行和大多數(shù)州注冊銀行都成為美聯(lián)儲會員銀行，在美聯(lián)儲那里儲備足夠的資金，以備不時之需。美聯(lián)儲也故其名曰：聯(lián)邦儲備銀行。OCC繼續(xù)負責(zé)對聯(lián)邦注冊銀行進行監(jiān)管檢查，但美聯(lián)儲和州政府銀行廳負責(zé)對州注冊銀行進行監(jiān)管檢查。OCC從屬于美國的行政部門——政府，而美聯(lián)儲從屬于美國的執(zhí)法部門——國會(美聯(lián)儲后來演變成美國的中央銀行，甚至超出一般中央銀行的職權(quán)范疇，本書附錄A對美聯(lián)儲的歷史、職責(zé)、結(jié)構(gòu)等有詳細描述)。

OCC與美聯(lián)儲爭斗的第一回合發(fā)生在20世紀30年代，當(dāng)時經(jīng)濟蕭條，銀行沒落，聯(lián)儲在實施放寬貨幣政策，而OCC卻在收緊銀行資金，命令銀行對資產(chǎn)分門別類、增加儲備，從而造成兩者政策上的沖突。聯(lián)儲主席曾要求國會取消OCC，將它的銀行審批監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移給美聯(lián)儲。當(dāng)時美聯(lián)儲檢查銀行的職權(quán)很有限，僅能查看幾個部分，更多是依賴于OCC和州政府銀行廳的檢查報告。后兩者是被正式授予銀行檢查職責(zé)的。1956年以前，美聯(lián)儲也只對某些有問題的銀行進行深入調(diào)查，那些銀行需要向美聯(lián)儲的公開貼現(xiàn)窗口借錢，美聯(lián)儲必須要核實它們的抵押有否水分。

1956年，《銀行控股公司法》出籠。當(dāng)時，很多銀行控股公司紛紛成立，希望通過改頭換面的新名稱來“違法亂紀”——在一個控股公司的名下，設(shè)立多個銀行，跨州經(jīng)營，并建立非銀行的金融子公司?！躲y行控股公司法》重申《格拉斯—斯蒂哥爾法》對銀行控股公司的適用性，并授權(quán)美聯(lián)儲監(jiān)管銀行控股公司。授權(quán)美聯(lián)儲，是基于控股公司可以擁有聯(lián)邦注冊銀行和州注冊銀行的考慮，而只有美聯(lián)儲對這兩類銀行同時擁有管轄權(quán)。當(dāng)時，F(xiàn)ED和OCC關(guān)系還和睦，兩者甚至你推我讓，希望對方承擔(dān)此監(jiān)管任務(wù)。