三、“行政壁壘”必須打破

經濟活動發(fā)展到一定程度，既有行政格局體制不可避免會成為障礙。2009年以來，經濟先走一步的廣東省越來越感受到區(qū)域內現行行政格局與體制的制約，意識到改變現有行政運行模式的必要性。于是，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋明確表示，珠三角一體化的關鍵是要打破行政區(qū)劃壁壘。

但是，形成共識已是不易，將這一共識付諸實踐更不是一件容易的事情。如果不能采取切實可行且切實有效的政策與措施，在一些關鍵性的問題上取得突破，打破行政壁壘很可能流于空談。

（一）進行科學規(guī)范兼顧各方的利益整合，是破除行政壁壘的必要前提

一個國家，一個區(qū)域行政區(qū)劃的存在是社會管理和社會發(fā)展的客觀需要，我國現行行政格局的形成是一個歷史演進的過程，也是一個歷史存在的事實。而且從理論上講，一個同一主權國度內的、有著統(tǒng)一法律體系的行政區(qū)劃并不必然導致行政壁壘。那么，為什么會在發(fā)展實踐中出現行政壁壘呢？這背后有著深刻的利益根源。

區(qū)域行政有一個最重要的任務就是守土有責。一個地方政府必須對自己轄區(qū)內的一切事務，包括經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生需求等等負責到底。而要完成這一系列任務，占有并運用資源，包括經濟資源、政治資源、文化資源等等是不可少的。而這一系列資源都有待于依靠轄區(qū)內的自然資源和市場資源來保障。這些資源構成利益的最初形態(tài)。自己轄區(qū)內的資源不能白白讓給其他行政區(qū)域，自己的利益不能讓別人拿走。加之這些年來，在上一級政府提出的經濟增長等一系列考核指標的壓迫下，同一區(qū)域內相關政府之間又有著直接的、甚至零和性質的競爭。某一資源給了你，我就沒有；某一地位你占有了，我就不可能染指。在這樣的制度安排下，同一區(qū)域內相關政府之間雖然不是以鄰為壑，也絕不會先人后己。像過去一段時間來珠三角地區(qū)一些城市之間的地位之爭，表面上爭的是名號，其實是爭名號背后的地位以及地位背后所傾斜的資源、項目等利益。

地方政府的這種利益訴求是剛性的，也是有相當理由的。我們不能輕易否定。一方面，這是他們完成其經濟與政治任務的依托。雖然，破除行政壁壘，區(qū)域經濟一體化，互通有無、揚長避短，從長期來看是符合各方利益，是雙贏乃至多贏的結果。但看當下，區(qū)域內各方政府會發(fā)現要達到經濟一體化是需要支付成本的，短期內必須放棄一些產業(yè)以及這些產業(yè)背后的利益?？墒欠衷畛燥堌斦w制又使得每個地方都要上項目做產業(yè)以擴大稅基，增加GDP。沒有大量的產業(yè)發(fā)展，沒有地方經濟的保護和限制資源及市場要素自由流動的互相封閉，這一切又好像都不可能。

另一方面，就算其中有些利益是地方政府“搭便車”為了自己在行政過程中更舒適、更便利、更有派而略有些奢侈、鋪張、浪費，也是經濟社會發(fā)展中的一種“無奈”成本，我們可以想辦法去規(guī)范，去約束，但不能也不可能一概抹殺掉。比如近年來，一些地方政府在招商引資等方面呈惡性競爭態(tài)勢，特別是引進外資企業(yè)方面，不管是否符合本地區(qū)資源環(huán)境和產業(yè)發(fā)展要求，一概照單全收。而且，為了把外資引來，一些地方在土地轉讓上，通過財政貼補，以大大低于成本的價格向外商提供土地，本來1畝土地實際成本在15萬元以上，卻可以按6到7萬元、乃至更低的價格出讓。從宏觀經濟角度看，這些行為從根本上導致價格信號扭曲，造成過度競爭和資源浪費，擾亂了整個區(qū)域的經濟秩序，削弱了整體競爭力，似乎不應當出現。但對具體的、當下的地方政府來說，還是有利可圖的，它可以滿足地方政府即時的行政消費與當下的政績需要。如果我們書生意氣地用大原則、大道理去教訓、去清理，結果只能讓地方政府陽奉陰違，無助于打破行政壁壘。

利益的問題只能靠利益去解決，妥善協調利益問題是破除行政壁壘的前提。妥善協調利益首先表現為承認既有利益。這既有利益不僅包括歷史演進中產生的、在現實生活中存在的、地方政府用于完成其經濟政治任務的“正當”利益，也包括在此過程中附帶產生的一些不應該但事實上已然存在的灰色利益。比如，就珠三角來說，打破行政壁壘，意味著可能背離原先相對嚴格的等級化格局。原來的區(qū)域中心城市可能降格，一個行政上的地級市有可能被淡化，而次中心城市可能升格，甚至曾經一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可能大放異彩，這對原先級別高的城市無論是城市領導人還是普通市民都意味著既有福利的喪失。雖然這種利益不具有根本的合法性，但確實也不能不顧及。