讓我們從北京曾經(jīng)非常著名的“浙江村”說起。

20世紀(jì)90年代初開始，以浙江人為主的來京務(wù)工人員看中了北京豐臺(tái)區(qū)大紅門鄉(xiāng)的地理位置和商機(jī)，陸續(xù)在此落腳，擺地?cái)傋銎鹆朔b生意。他們租住農(nóng)民的房屋，農(nóng)民獲得了不菲的收入。通過復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，更大數(shù)量的浙江人流入此地，對(duì)房屋的需求較大。本地農(nóng)民紛紛在菜地里蓋起了房屋，用于商業(yè)性出租，浙江人或者居住，或者經(jīng)商。

農(nóng)民的原有住房和菜地由此改變了用途：從僅供自己居住的宅基地和農(nóng)業(yè)用地，變成了工商業(yè)用途；而本來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，也由此融入了現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)，而成為經(jīng)濟(jì)意義上的市民。這些農(nóng)村所屬于的這片區(qū)域，已經(jīng)完成了城市化，盡管其基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)較差，所以，那里是出了名的“亂”。

至于農(nóng)民們，繼續(xù)大量翻建、新建房屋，此時(shí)，已不再是為了自己居住，而是為了自己或他人用于現(xiàn)代商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。可以說，這些農(nóng)民從事的正是現(xiàn)代意義的房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，盡管他們建的房屋比較簡(jiǎn)陋，也缺乏某些必要的配套基礎(chǔ)設(shè)施。這些農(nóng)民成了現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)體系中的小房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。

通過這一過程，這些農(nóng)民改變了自己的身份，成了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市民，盡管法律上他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民。當(dāng)然，通過這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，土地的產(chǎn)出效率大幅度提高，同樣面積的土地，他們現(xiàn)在從其上獲得的收入當(dāng)然要比種菜高多了。

這樣，對(duì)于浙江村里的本地農(nóng)民來說，令各界頭疼的“三農(nóng)”問題已經(jīng)不再存在了。不用依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移，他們自己借助于天上飛來的城市化機(jī)遇，而擺脫了貧困。而他們擺脫貧困的主要資源就是土地。他們土地轉(zhuǎn)換了用途，而這種轉(zhuǎn)換的收益，主要由他們自己獲得——或者是家庭直接得到，或者是村集體獲得再向家庭分配。

我們可以推想，假如這個(gè)過程可以不受限制地自然進(jìn)行下去，城市不斷地向外擴(kuò)張——在地理上，可能是連續(xù)的，也可能是跳躍性的，則越來越多的農(nóng)民就會(huì)不再成為需要外部力量解決的問題。

關(guān)于這種模式，還可以舉另一個(gè)例子，就是通縣宋莊“畫家村”。城里的藝術(shù)家、文人聚居于此，使該村自發(fā)地走上了城市化之路，農(nóng)民則成為房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，其收入大幅度提高。

農(nóng)民被排斥在現(xiàn)代化之外

但是，根據(jù)官方媒體的報(bào)道，政府從一開始就認(rèn)定，這種城市化是違法的，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)獲得屬于“違法建設(shè)出租”。村民違反的是不得私自將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為其他用途的法律。

根據(jù)目前的《土地管理法》，土地的用途由國(guó)家管制。土地被區(qū)分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，政府則通過某種方式出讓限定一定年限的建設(shè)用地使用權(quán)。至于國(guó)有土地的來源，其一是82年憲法規(guī)定的，城市所有土地屬于國(guó)有；其二就是隨時(shí)征用農(nóng)民土地。

這樣，國(guó)內(nèi)就存在兩類權(quán)利絕對(duì)不對(duì)等的土地：一類是城市的國(guó)有土地，它可以生成建設(shè)用地使用權(quán)，政府可以出讓這種建設(shè)用地使用權(quán)，供工業(yè)開發(fā)、商業(yè)使用及居住使用。另一類則是農(nóng)村集體土地，根據(jù)嚴(yán)格保護(hù)耕地的法律，農(nóng)民的所有權(quán)受到了最嚴(yán)格的限制：不得將這些部分私自轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

當(dāng)然，城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，意味著原有的國(guó)有土地遠(yuǎn)不夠用，于是，城市的范圍迅速擴(kuò)大，但這個(gè)擴(kuò)大的過程，卻是一個(gè)排斥農(nóng)民的過程。因?yàn)?，農(nóng)民不能自發(fā)地滿足城市化、工業(yè)化的需要，將其所擁有的土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市工商業(yè)用地。相反，只有政府有權(quán)力壟斷性地供應(yīng)工商業(yè)與城市住宅建設(shè)用地。因此，城市的擴(kuò)張是通過政府征用農(nóng)民土地的方式進(jìn)行的。

在現(xiàn)有政治與司法框架下，征用土地從根本上就把當(dāng)事雙方置于絕對(duì)不平等地位：被征用的農(nóng)民不可能與征用的政府進(jìn)行平等的談判。政府總是用暴力把自己的條件強(qiáng)加于農(nóng)民，用極端低廉的價(jià)格征用到土地。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)本身就是荒唐的：政府征用顯然是用于工商業(yè)，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)卻是根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計(jì)算的。依據(jù)這樣的計(jì)算公式，政府即使再慷慨，其實(shí)都是在欺詐農(nóng)民。

從根本上說，這種征用制度剝奪了農(nóng)民自我實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的自由與權(quán)利。政府這樣做，也許是為了保護(hù)耕地，但很顯然，保護(hù)耕地跟保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完全是兩個(gè)不同、有的時(shí)候甚至互相沖突的概念。限制農(nóng)民轉(zhuǎn)換土地用途，迫使農(nóng)民只能等待政府在其所擁有的土地上進(jìn)行現(xiàn)代化，但當(dāng)現(xiàn)代工商業(yè)體系在這里擴(kuò)張的時(shí)候，農(nóng)民卻被已經(jīng)排斥在外了。

這確實(shí)是一副所有國(guó)家都沒有出現(xiàn)過的怪異現(xiàn)象：當(dāng)農(nóng)民所擁有的土地進(jìn)行現(xiàn)代化的時(shí)候，農(nóng)民卻完全與其無緣。農(nóng)民在法律上、制度上就被固定在現(xiàn)代化過程之外?！叭r(nóng)”問題在中國(guó)成為一個(gè)令人生畏的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治乃至文化問題、麻煩，根源正在這里。三農(nóng)問題本身就是過去半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元隔離制度造成的，目前的二元土地制度則繼續(xù)把農(nóng)民排斥在城市和現(xiàn)代化之外。

市民成為“房奴”

從市民的角度看，這種土地制度，讓他們不得不為了住上房子而付出了高得不成比例的成本，因?yàn)?，政府壟斷了住宅建設(shè)用地供應(yīng)，而房地產(chǎn)商則壟斷了商品住宅供應(yīng)。

根據(jù)現(xiàn)有法律，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，也即向政府購買國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。政府擁有的國(guó)有土地部分有兩大來源：拆遷與征用。

拆遷其實(shí)具有重要的法律功能。盡管憲法以一紙條文宣布城市所有土地屬于國(guó)有，但在事實(shí)上，這些土地卻掌握在企業(yè)、居民個(gè)人手中。但是，通過拆遷，則可以把城市政府對(duì)于這些土地的政治上的所有權(quán)，落實(shí)為法律上的所有權(quán)，由此真正由政府支配用于出讓。

政府征用農(nóng)民土地，則是以低廉的價(jià)格，把原來屬于農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為政府國(guó)有。而盡管法律規(guī)定，政府征地只能用于公共利益，但由于法律已經(jīng)規(guī)定，城市工商業(yè)與住宅建設(shè)用地必須向政府申請(qǐng)，所以，政府征地事實(shí)上必然大多數(shù)都是用于商業(yè)目的。而這一點(diǎn)也會(huì)促使政府嚴(yán)格禁止農(nóng)民自行出讓土地，因?yàn)橹挥羞@樣，才能維護(hù)自己供應(yīng)城市土地的壟斷地位。

這種壟斷地位，讓城市政府大獲其利。在拆遷與征用環(huán)節(jié)，政府幾乎完全利用行政手段，壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但出讓土地時(shí)卻熱衷于市場(chǎng)化。因?yàn)?，政府?dú)家壟斷供應(yīng)，可以非常方便地操縱供應(yīng)規(guī)模與時(shí)機(jī)，在這種情況下，出讓土地的程序越是市場(chǎng)化，價(jià)格越有可能被哄抬到非常高的地位。這些巨額地價(jià)款當(dāng)然最終由購買房屋的城市居民承擔(dān)。

政府作為壟斷性土地供應(yīng)商，幾乎不可能向個(gè)別家庭及家庭組建的住宅合作社出讓土地，唯一能從政府那里獲得土地的將是房地產(chǎn)開發(fā)商。事實(shí)上，出讓土地的程序越是市場(chǎng)化，有能力從政府那里獲得土地的開發(fā)商的數(shù)量就越少，一個(gè)市場(chǎng)化的房地產(chǎn)市場(chǎng)內(nèi)在地傾向于寡頭化，消費(fèi)者的可選擇范圍日趨縮小。

政府對(duì)城市土地的供應(yīng)壟斷，必然導(dǎo)致商品房供應(yīng)的開發(fā)商壟斷。這種雙重壟斷模式，被日本、臺(tái)灣、新加坡多少采用，在香港最為成熟，再通過香港傳入內(nèi)地。這是對(duì)古今中外通行的城市房屋解決模式的一種完全顛覆。在人類歷史大多數(shù)情況下，即使在城市化、工業(yè)化之后，城市人口解決住房，通常也是家庭擁有土地——不管是所有權(quán)是否完整，并自行建設(shè)房屋。所謂的香港模式則剝奪了家庭的這種自然權(quán)利，讓所有城市居民仰賴開發(fā)商供應(yīng)住房。

中國(guó)需要一場(chǎng)“新土改”

在內(nèi)地，土地——房屋雙重壟斷模式已經(jīng)成為一種雙重剝奪機(jī)制：一方面，農(nóng)民沒有得到土地增值的收益，這些收益全部被地方政府及開發(fā)商占取了，最重要的是，農(nóng)民喪失了對(duì)土地的所有權(quán)，也喪失了自我現(xiàn)代化的權(quán)利。另一方面，城市居民則為住房付出巨大成本，這些成本當(dāng)然也就是地方政府和開發(fā)商的收益。城市居民同樣不享有土地的所有權(quán)。城市化變成了土地國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。

這種模式導(dǎo)致了一種畸形的財(cái)富分布格局：財(cái)富向政府集中，向房地產(chǎn)商集中。隨著城市化擴(kuò)展，城市政府的財(cái)富大幅度增加，因?yàn)?，它所擁有的土地?guī)模越來越大。這些土地它可以隨便變現(xiàn)。同樣，房地產(chǎn)開發(fā)商幾乎是收益最穩(wěn)定、也最大的一個(gè)群體。因此，在典型的土地——房屋雙重壟斷的典型——香港、內(nèi)地，富豪的至少一半都是房地產(chǎn)商。至于居民財(cái)富的大部分也沉淀到物業(yè)上，其他方面的消費(fèi)則被迫壓縮，越來越多的城市居民都成為“房奴”，為政府、開發(fā)商和銀行打工。

讓我們?cè)O(shè)想，假如城市居民可以直接到城中村，或到毗鄰國(guó)有土地的農(nóng)村購買農(nóng)村土地自行建設(shè)住房，其價(jià)格肯定會(huì)比從開發(fā)商處購買商品房低廉得多，即使城市居民支付給農(nóng)民的土地價(jià)款高于政府的征地價(jià)格。因?yàn)椋@里節(jié)省了政府征地再出讓土地、開發(fā)商建設(shè)房屋再出售房屋兩個(gè)逐利環(huán)節(jié)，而這兩個(gè)寄生性環(huán)節(jié)沒有為土地附加任何價(jià)值，這兩個(gè)環(huán)節(jié)無助于資源的有效配置，反倒扭曲土地和房屋價(jià)格。

解決三農(nóng)問題、解決房?jī)r(jià)嚴(yán)重偏離城市居民收入問題的治本之道，就是進(jìn)行一場(chǎng)土地改革，最根本的一點(diǎn)，就是把農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利歸還給農(nóng)民，讓農(nóng)民可以像城市政府支配國(guó)有土地那樣，支配其集體所有土地，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)兩類土地的權(quán)利平等。簡(jiǎn)單地說，就是允許農(nóng)村集體土地直接入市，像城鎮(zhèn)國(guó)有土地一樣出讓其建設(shè)用地使用權(quán)。

這樣，城市化就不會(huì)變成土地國(guó)有化。當(dāng)城市擴(kuò)展到某個(gè)農(nóng)民家門口的時(shí)候，他并不會(huì)失去土地，成為悲慘的“失地農(nóng)民”，相反，他可以繼續(xù)保有對(duì)土地的所有權(quán)，土地將成為他融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的渠道和資本。城市居民也可以通過與農(nóng)民的談判，獲得了遠(yuǎn)大于從政府那里所獲得的對(duì)土地的權(quán)利，面對(duì)政府，市民的建設(shè)用地使用權(quán)其實(shí)是非常脆弱的，而如果面對(duì)的是農(nóng)民，就是平等的權(quán)利主體。在雙方的博弈中，市場(chǎng)自然地會(huì)生成復(fù)雜的土地權(quán)利關(guān)系，就像明清時(shí)代的江南農(nóng)村。

有些地方已經(jīng)開始初步進(jìn)行土地制度改革。從2005年10月開始，廣東實(shí)施《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，據(jù)此，集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股（出資），以與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。不過，該辦法卻仍然禁止將集體建設(shè)用地用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)。這個(gè)改革很不徹底。

中國(guó)需要一場(chǎng)觸及根本的土地改革，那就是實(shí)現(xiàn)地權(quán)平等。