議政王大臣會議與內院 議政王大臣會議可以追溯到1622年，當時努爾哈赤確定皇子八人為和碩貝勒，共議國政①，次年，又任命大臣八人負責監(jiān)察，以使努爾哈赤得以覺察八貝勒的密謀?；侍珮O繼努爾哈赤登位后，加強皇權，逐漸廢棄皇帝與貝勒共治天下之制，大臣的權力加強，人員增多。1626年，又命總管旗務的八大臣參預議政。1637年太宗稱帝后，議政王大臣會議進一步擴大②，秉命審議軍事得失，籌劃外交事務。它體現(xiàn)了源于滿族興起初期的部落貴族的高度權威；但盡管如此，議政王大臣會議仍十分明顯的是皇帝的一個咨詢機構，被小心地約束在官僚機構的范圍之內，因此它并不能充當?shù)蹏w決策機構的角色。③如果說議政王大臣會議代表了貴族的集體統(tǒng)治，那么早先的另一機構顯然更多地象征著皇權及其決策作用。它最初是個文書機構，負責把漢文文書譯成滿文，或把滿文文書譯成漢文的工作。1658年后，稱為內院。1614年起，清廷正式設置筆帖式，受理牛錄賬籍。這些人后來逐漸發(fā)展成了受命記注國家政務、翻譯漢文資料的儒臣。最初他們倒并不一定是文臣，而多是武臣。1631年皇太極置六部后，始命文臣充之。1634年，禮部試譯員16人，授為舉人，此銜為文職遂成定制。兩年后，其所供職的文館（初建于1629年） 正式改為內三院：內國史院，掌編纂實錄，收藏御制文字，撰擬祝文、誥命、冊文等；內秘書院，掌撰擬與外國書，及敕諭、祭文等；內弘文院，掌為皇帝進講道德得失，并為皇子侍講之職。起初設大學士至少四人，掌內三院之事，滿漢各二人。1636年，漢大學士減員一人，并在1644年以前一直由范文程擔任。①議政王大臣會議和內三院這兩個機構，初看上去似乎與明朝的兩個類似的機構相對應：九卿科道會議和內閣。九卿科道會議由六部、都察院、通政使司與大理寺的長官組成；皇帝的內閣則甚至包括了與天子最為接近的翰林院，掌編史、起草詔令文書、研究學問、編纂書籍等事。不過事實上，明、清兩朝機構的基本職能是迥然不同的。譬如，明朝的九卿科道會議聆聽廷訓，被召集討論重大政策，但它顯然是一個作為皇帝侍從的咨詢機構；而清朝議政王大臣會議的權勢則大得多了，體現(xiàn)了早先滿族集體統(tǒng)治的傳統(tǒng)。新朝初建，這個區(qū)別即已存在。議政王大臣會議掌外交與軍務，認可皇帝在這些方面的決策，九卿會議則是嚴格的咨詢機構，滿漢大臣時而合議，時而分議，對政策的制定發(fā)表意見，提名大臣人選，討論行政法規(guī)。九卿會議常與王大臣會議一起召開，但相對于權力更大的王大臣會議，九卿會議顯然是一個輔助性的機構。②正如議政王大臣會議體現(xiàn)了貝勒們集體統(tǒng)治的傳統(tǒng)（與太宗這樣的個人統(tǒng)治權力相對），從而反映了滿族的特征，大學士的地位對于滿人來說也是一開始就不同于明朝。在清太宗時，大學士一 職的地位絕沒有像明朝后期那么高貴。①兩員滿洲大學士、一員漢人大學士實際充當皇帝——可汗的私人秘書，他們的權力都來自皇帝，品位也僅僅等同于一位參將。清廷遷都北京后，大學士的職責仍然主要是秘書兼顧問。六部直接向皇帝呈遞奏章，所以只有那些與這六個職能部門無直接聯(lián)系的奏章才通過內三院。②有兩個新的情況結合起來加強了內院的重要性，雖說起初并不一定加強了大學士本身的地位。其一就是征服本身。俘獲的軍隊越來越多，北京的政府機構錯綜復雜，以及京城與行省之間的隸屬關系交叉混亂，這一切都要求上傳下達的渠道進一步正規(guī)化。③1645年4月11日，多爾袞最終頒定新制，下令從今往后，一切衙門，不論內外大小，須基本承襲明制呈遞奏章?？偟姆结樖橇孔鳛樽嗾鲁蔬f的主要機構，其本身有權擬定政令，上呈天子，待制敕恩準后付諸實施。其余衙門應依據(jù)其職能分隸六部，并通過六部 呈遞奏章，或者更確切地說，讓六部代替它們上奏。①這一合理調整極有意義，因為一些特定的部門力圖直達于攝政王，以致奏章愈來愈多。然而，行省高級文武官員與君主之間所應有的恰當?shù)穆?lián)系，事實證明更難予以調節(jié)。在滿清統(tǒng)治中原的第一年中，無論軍國要務還是相對次要的政事（如后勤、降官等等），都由滿漢方面大員直接上奏天子?，F(xiàn)在，為日常政務而直達人主的做法將予以制止。4月11日敕令規(guī)定，行省大臣應對打算上奏的事務提出處理意見，遞交相關的部曹，由該部請旨定奪。如果部曹不同意，此件就應該提交都察院，由都察院代表官員再做一次陳請。最后，軍國機務則應該直呈皇帝自己的內院。其有與各部無涉，或條陳政事，或外國機密，或奇特謀略，此等本章，俱赴內院轉奏。②這種程序很難令人滿意地解決問題。首先，何謂“政事”仍不明確。在制訂秘密政策的邊緣，有一個十分模糊的范圍，此間相關的事務既可通過六部提出，也可遞交內院。在前一種情形下，由于其中許多公文按常規(guī)由吏員抄錄，并在官僚機構之外流轉，國家的安全自然受到了威脅。③所以，清廷最終必將制訂一套專門的秘奏制度，它完全不同于轉達有關日常行政事務的例行奏章的普通機構。這對于內院地位的加強，關系甚大。不過，內院制度的發(fā)展不僅僅是君主熱衷于擁有一批自己的侍從顧問的問題。京城各官衙按職能 分隸六部，從而使自己的工作得到了合理調整，這一點誠然很有意義，而上述新的呈遞奏章制度的主要缺陷，則在于行省當局與中央各部之間的關系。如果只是處理日常事務，那么一個總督與某部尚書相持不下，還可以將就。如上所述，可以將事件送都察院審斷，并將其最終上呈皇帝。但是，發(fā)生緊急情況時該怎么辦？征服戰(zhàn)爭的緊急軍務不允許行省當局與中央政府官員間沒完沒了地協(xié)商。由此，內院的地位必然會得到加強。因為只有像內院這樣接近皇帝，以致成為絕對可靠的傳遞者，才能迅速地將機密要件直接遞呈皇上，以便即刻裁決。這也構成了后來出現(xiàn)的密奏制度的一個部分。① ① 昭梿：《嘯亭雜錄》第四卷，第5頁。 ② 同時，清廷為貝勒確定官階。后來貝勒事實上指第三等封爵，而前兩等均稱“王”。 ③ 根據(jù)吳秀良的說法，議政王大臣會議是“權力僅次于皇帝的最高審議機構”。吳秀良：《中國的交通》，第13頁。 ① 羅伯特·B·奧克斯南：《馬背上的統(tǒng)治》，第33頁；《鱉拜攝政時期的政策與制度》，第269頁；吳秀良：《中國的交通》，第14—15頁；謝國楨：《明清之際黨社運動考》，第120頁；克拉迪尼：《論清代的內院制度》，第419—420頁。 ② 吳秀良：《中國的交通》，第13頁。當諸王大臣與九卿科道合議之時，卿臣欲與滿洲諸王說話，則須下跪。王思治、金成基：《從清初的吏治看封建官僚政治》，第137頁。 ① 查爾斯·O·賀凱：《明朝》，第89頁。 ② 吳秀良：《中國的交通》，第10—13頁。1644年，作為新政府繼承明制的一部分，多爾袞建立了一個單獨的翰林院，次年，并入內三院。此后，翰林院一直隸屬內三院，直到1657年才恢復其行政獨立性。從1662年到1670年，它又被并入內三院?！俺怂墓倮袈氥暶Q有些變動外，這種合并沒有改變它的職掌。1670年，翰林院成為一個獨立的機構，直到1906年被廢罷為止?！眳卧嫞骸逗擦衷骸罚?—4頁；參見同上書第215頁；勞倫斯·D·凱斯勒：《康熙和清朝統(tǒng)治的鞏固》，第29頁。 ③ 新政權也十分清楚地意識到，正是官僚政治的混亂大大地削弱了明王朝。清人所繼承的明朝政府有兩個特點受到人們的抨擊：第一，大臣們總是想把自己的職責推諉給別人。戶科給事中朱之弼對這一習俗有如下的描述：“國家之事全在六部，而今日六部之病，惟在推諉。大抵疑事畏事之念多，任勞任怨之意少。一遇事至，有才者不肯決，無才者不能決。事稍重大，則請會議，不然則遷延日月，行外察報而已，不然則卸擔于人，聽督撫參奏，不然則畏首畏尾，聽科道指名而已，茍且塞責，無容再議而已”。王思治、金成基：《從清初的吏治看封建官僚政治》，第136頁；第二個遭到指責的缺陷是各部曹間實際職能的混亂。清朝大臣們從一開始就決心分清各部曹的職責，因此，對未能將事務正確歸類以送往有關部曹的官吏，規(guī)定了嚴厲的懲罰制度。 ① 多爾袞剛被封為攝政王，就廢除了由滿洲諸王分管六部的慣例。雖然這項措施可能首先是針對多爾袞的主要對手豪格的（他當時控制著戶部），但這也加強了多爾袞對官僚機構的個人控制。多爾袞為確保由他自己一派的人出任六部及內三院的要職，費盡了心機。例如，他最有力的支持者之一鞏阿岱，和后來另一侍臣譚泰一樣，被安置在吏部的一個要職上。鴛淵一：《清朝順治初世的派閥抗爭》，第1—2頁；參見黃培：《專制制度》，第84頁；奧克斯南：《馬背上的統(tǒng)治》，第43頁。 ② 《世祖實錄》第十五卷，第168頁。 ③ 同上書第二十卷，第241頁。時為1645年10月15日。 ① 吳秀良：《中國的交通》。