汪大燮于民國11年11月30日上午9時半通電就職，到了晚上9點鐘忽通電辭職，為什么辭職呢？原來由于汪不愿兼財政總長，擬推薦黃郛擔(dān)任，可是黎元洪卻認(rèn)為黃郛資望太淺而不予同意，汪大燮認(rèn)為自己連推薦一個財政總長都無權(quán)力，因此憤而通電辭職。黎一聽汪在鬧摜紗帽，慌了手腳，趕忙賠不是，催汪送來任命狀蓋上大印，于是汪又通電復(fù)職了。
汪內(nèi)閣是黎元洪使用元首特權(quán)自己提出來的，因為王內(nèi)閣已不能繼續(xù)下去，他又不愿讓津保派分子組閣，所以才找汪。由于汪和各方面都無恩怨，以他扮演過渡內(nèi)閣最為恰當(dāng)，爭取時間再物色一位能為各方接受的新總理。
汪內(nèi)閣名單也是黎元洪所提出，內(nèi)務(wù)總長高凌霨、財政總長汪兼、外交總長王正廷、陸軍總長張紹曾、海軍總長李鼎新、司法總長許世英、教育總長彭允彝、交通總長高恩洪、農(nóng)商總長李根源。
汪內(nèi)閣發(fā)表后，12月1日吳景濂、張伯烈首先通電表示反對，2日曹錕發(fā)表文電云：
“汪大燮乃具保羅文干出檢察廳之人，許世英為與奧債有關(guān)之華意銀行總裁，績?nèi)谓婚L之高恩洪既有力庇羅案之行為，又有抵借京綏路之新案，閣員如斯，是對于國會提出查辦之羅案，有意消滅。似此新閣，不但有蔑視國會之嫌，更何能符人民之望。錕為鞏固中樞，整飭法紀(jì)計，決難承認(rèn)?！?br/>
曹的這個通電并不致送總統(tǒng)，因此黎非常痛苦又是滿腹牢騷地說：“現(xiàn)在的事情真難辦，我向他請示內(nèi)閣問題，他始而置之不理，繼而來電聲明毫無成見，等到命令發(fā)表后，卻又激烈地反對。我不是他肚子里的蛔蟲，叫我如何辦才好？我本不愿干這個無權(quán)無力的總統(tǒng)，他們一定要我上臺，上了臺又遇事掣肘，把我搞得進退兩難。”
在曹錕通電之后，各省直系軍閥和他的追隨者都相繼反對汪內(nèi)閣，使汪進退兩難；保派的三位閣員以不就職為拆臺的手段，汪自己親自去拜訪高凌霨，高竟托病謝客，饗以閉門羹。高恩洪代表洛陽方面，所以通電就職，可是有人告訴他說：老帥（指曹錕）對他極不諒解，曾說過這么一句話：“我和定庵（高恩洪）勢不兩立?！蓖瑫r又接到曹的電報，質(zhì)問他為什么要扣留與羅案有關(guān)的各項文電，嚇得他臨時將就職通告撤銷。黃郛因空氣不佳也不敢就職，許世英尚未交卸安徽省長，王正廷借口到山東辦理接收青島事宜，離開北京。一個汪內(nèi)閣，只剩下政學(xué)系的兩位閣員出席國務(wù)會議，其余各部均由次長代表列席。
汪內(nèi)閣為了討好保定，在國務(wù)會議中決議取銷奧款展期合同，但是直系軍閥則對新閣登臺未發(fā)一字賀電，前任閣員在京受到軍警的嚴(yán)密監(jiān)視，從車站到東交民巷便衣偵探密布，高恩洪想逃出北京，在車站被軍警擋回。
11月30日吳佩孚再一次通電認(rèn)錯，電文中有云：“平生嫉惡甚嚴(yán)，雖親不貸，豈肯自違初衷，曲庇素昧生平之人?！?br/>
素昧生平之人是指王寵惠和羅文干。
12月5日眾議院通過查辦交通總長高恩洪、前財政總長羅文干兩人舞弊賣國、違法瀆職，擅行簽訂鐵路材料合同一案。
也就是這一天，黎元洪發(fā)出了一個“罪己”電報，解釋汪內(nèi)閣的組成，是為了要有一個由內(nèi)閣總理副署接收青島的命令。原來中日兩國根據(jù)華盛頓會議，正辦理膠州灣轉(zhuǎn)讓手續(xù)，黎表示因之而出此權(quán)宜之計。同時并說他已決定請張紹曾組閣，即將向國會提出。
張紹曾是津保派，黎提張即表示放棄了原來的主見，決定組織保派內(nèi)閣，是對曹錕的全面屈服。
12月6日，黎正式把提名張紹曾組織內(nèi)閣的同意案提交國會。當(dāng)然，張紹曾早就和吳景濂串通一氣，所以吳遂向黎拍胸膛，可以負(fù)責(zé)國會通過。吳這是一面之辭，個人如意想法，國會中各政黨反對吳景濂一人包辦，因此提出要政黨參加內(nèi)閣為通過總理任命的條件。曹錕左右雖把張紹曾列入自己的小集團，不過對張并不放心，因怕他和吳佩孚是兒女親家。津保派一直希望由高凌霨出來組閣，至于曹錕本人則希望北京一直是無政府狀態(tài)。
12月9日（農(nóng)歷十月十一日），是曹錕61歲壽辰，這是他功業(yè)最巔峰的時候，四方八面拍馬屁的人多到無可數(shù)計。先一天由北京開往保定的專車達四次之外，搭車前往拜壽的，有國會議員、軍人、政客和各式各樣的達官貴人。參加祝壽的議員比平常國會開會時的議員還多。其中最引人注目的，是兩位年輕貴介公子，一位是張作霖的公子張學(xué)良，一們是盧永祥的公子盧小嘉。
吳佩孚沒有趕來祝壽，讓保定的盛會為之減色。吳特派湖北督軍蕭耀南為代表，專誠赴保定向老帥祝壽。蕭向曹報告：吳巡閱使本來準(zhǔn)備要來祝壽的，只因為老帥正在氣頭上，怕觸老帥之怒，所以決定改期前來補壽。末了還說了許多“保、洛不可分家”的話。曹錕則大聲地說：“是嘛，保、洛是鐵一般的關(guān)系，怎么分得開？子玉辦錯了事，我不說他，誰說他。以后不許人再講什么保、洛兩個字了?！?br/>
曹錕做壽，一時冠蓋云集保定。于是外間紛傳保定在開重要會議，討論時局問題。其實正式會議倒沒有，不過時局問題自在討論之中，尤其是對總統(tǒng)和內(nèi)閣問題。曹銳曾公開表示：“咱們?nèi)缗c馮、段都是北洋派同期前輩。馮做了總統(tǒng)，段做了內(nèi)閣總理，三哥年逾花甲，做一任總統(tǒng)有何不可？”關(guān)于內(nèi)閣問題，曹銳主張既不贊成，又不反對，“自己人”不要參加這個內(nèi)閣。至于對奉皖兩系則采取籠絡(luò)手段，只要他們不反對曹當(dāng)總統(tǒng)，就可以恢復(fù)張作霖的“上將軍”名義，給盧永祥以浙閩巡閱使地位。
曹錕對于羅文干案，反對多所牽連，主張對王寵惠，顧維鈞等人予以適當(dāng)?shù)陌参?。至于對吳佩孚，吳既然低頭認(rèn)罪，就不必繼續(xù)予以打擊。他認(rèn)為保、洛兩派在總統(tǒng)和內(nèi)閣問題上有距離，可是在對國民黨、對奉、對皖方面，根本利害是一致的。
馮玉祥派人監(jiān)視著高恩洪，來保定向老帥拜壽請罪。曹錕本想對高不客氣，但礙著吳佩孚的面子，只予以冷淡的接待，并未將他扣押，高恩洪拜壽后仍然回到北京聽候發(fā)落。
12月11日，汪大燮代理國務(wù)總理十天之期屆滿。在他答應(yīng)代理時，即是以十天為期。為了代理國務(wù)總理，他被保派罵得狗血淋頭，十天受罪之期已滿，他無論如何不肯延期，黎不得不另作打算。他邀請國會議長和甫回京的王正廷到總統(tǒng)府磋商內(nèi)閣問題，他敦請王正廷暫行代理總理以待正式內(nèi)閣產(chǎn)生。王當(dāng)然不肯接受，但經(jīng)不起黎的好言拜托，王才勉強答應(yīng)，可是提出三個條件：（一）請國會議長將張紹曾內(nèi)閣的同意案立即列入議事日程；（二）代理期間以十日為限；
?。ㄈ┐砥趦?nèi)不公布重大政令，不任免重要人事。
黎自然答應(yīng)王正廷，經(jīng)與國會議長商洽，獲得同意后，即于11日晚發(fā)布王正廷代理內(nèi)閣總理的人事命令。王于14日通電就職。于是聊勝于無政府狀態(tài)的過渡內(nèi)閣，總算又有了。
黎依照和王正廷的協(xié)議，把張紹曾組閣案送到國會征求同意，12月15日眾議院討論張內(nèi)閣同意案，議員們曾熱烈爭辯，甚至飛起墨盒，大打出手，最后一哄而散，不得結(jié)果。吳景濂勸張紹曾親自招待參眾兩院議員以聯(lián)絡(luò)感情，張于17日舉行茶會，邀請議員們歡聚，大家互打哈哈，張則說了一套統(tǒng)一裁兵的冠冕堂皇話，又說了一些交換條件的私房話，總算獲得大家勉強的同意，于是18日張組閣的同意案遂在眾議院通過，29日又在參院通過。
國會通過了張紹曾組閣是一件大事，因為黎元洪復(fù)職后，這是國會通過的正式內(nèi)閣，也可以說是民國6年國會被解散以后唯一“合法”的內(nèi)閣。
張閣獲國會通過，王正廷總算做了一件好事。王正廷字儒堂，浙江奉化人，曾先后留學(xué)日本和美國，獲美國耶魯大學(xué)國際公法博士學(xué)位。辛亥革命后曾任黎元洪都督府的外交司長，后以湖北代表身份參加南京臨時參議院為副議長（議長是林森），并為《臨時約法》起草人之一。唐紹儀組閣時被任為工商部次長（總長陳其美未到職），民國2年國會成立被選為參議院副議長。二次革命后王赴廣州任軍政府外交次長。8年巴黎和會王被任為中國代表，因山東問題拒簽和約，返國后出任北京中國大學(xué)校長。10年被北京政府任命為收回膠濟鐵路委員，及青島商務(wù)督辦。汪大燮代理內(nèi)閣被任為外交總長。
張紹曾組閣案獲國會同意后，黎很興奮，認(rèn)為時局有了轉(zhuǎn)機，因此迫不及待地擬于12月29日發(fā)表任命令，以便新閣能在元旦就職，但因閣員分配不能協(xié)調(diào)，因此29日無法發(fā)表。
12月31日王正廷代理內(nèi)閣發(fā)表了重要的人事命令，升授吳佩孚為孚威上將軍，馮玉祥為陸軍上將。
12年元旦，照例總統(tǒng)要發(fā)表文告，黎元洪的文告是痛論各地兵匪之禍和督軍制度的弊害。這類話在當(dāng)時，大家是充耳不聞。
12年1月4日，黎元洪正式任命張紹曾組閣，并發(fā)表全體閣員名單：
國務(wù)總理張紹曾
外交總長施肇基
內(nèi)務(wù)總長高凌霨
財政總長劉恩源
陸軍總長張紹曾（兼）
海軍總長李鼎新
司法總長王正廷
教育總長彭允彝
農(nóng)商總長李根源
交通總長吳毓麟
從上面這張名單看來，是以保定派為中心的內(nèi)閣，在幕后組閣磋商中，曹派一定要內(nèi)務(wù)、財政和交通。吳佩孚本想留高恩洪卻辦不到。黎元洪堅持要維持政學(xué)系的兩位閣員，得到同意后，王正廷不干司法總長，改由馮玉祥推薦的程克擔(dān)任。外交總長施肇基因為不肯設(shè)宴招待議員而被否決，張紹曾改派黃郛署理外交總長。
張本來向議員許了分配國會政黨幾名閣員，未能兌現(xiàn)，議員們乃準(zhǔn)備以不同意為報復(fù)，幾經(jīng)疏通，政府承認(rèn)在關(guān)稅增加項下?lián)馨l(fā)國會經(jīng)費，民國2年和6年所欠經(jīng)費亦由財政部籌發(fā)，才算過關(guān)。
張紹曾字敬輿，河北大城人，日本士官第一期畢業(yè)，和吳祿貞同期，宣統(tǒng)三年任清軍第廿鎮(zhèn)統(tǒng)制，武昌起義后，廿鎮(zhèn)由東北調(diào)入關(guān)內(nèi)，在灤州兵諫，促成清廷起用袁世凱，袁出任內(nèi)閣總理大臣，薦張以侍郎銜的宣撫大臣，前往長江一帶撫慰革命軍。民元出任山西督軍，因與閻錫山意見不合而去職。5年擔(dān)任陸軍訓(xùn)練總監(jiān)，11年黎元洪復(fù)任總統(tǒng)，張紹曾奔走甚力，且在唐紹儀、王寵惠、汪大燮、王正廷歷任內(nèi)閣中擔(dān)任陸軍總長。他和吳佩孚是親家，因吳不支持他組閣，故倒向保定一方。張紹曾組閣后，顯示吳佩孚被曹錕壓得不敢講話，于是津保派氣焰薰天，因此“先選舉總統(tǒng)”的主張獲得勝利。曹派人物便積極布置一切。
曹銳是替他三哥曹錕安排一切的首腦人物。他和王毓芝作主，把所有愿意受賄投票的議員，一律聘為直魯豫巡閱使署顧問，自1月起，按月給以津貼200元。顧問名單是由京兆尹劉夢庚開出來的，劉兼任直魯豫巡閱使署駐京偵緝處長，他一共開了3450名，名單送到曹錕手上，曹嚇了一跳，因為兩院的議員合起來不過700余名，顧問是從700人中挑選愿意投票選舉曹錕為大總統(tǒng)的議員，怎會超出國會議員總數(shù)五倍之多呢？這其中有個內(nèi)幕，原來國會中有幾十個“政黨”，有的議員一人而列名七八個“政黨”，“政黨領(lǐng)袖”逢人就拉，只要一個名字，就算自己的黨羽，自己的政治資本。劉夢庚負(fù)責(zé)開列名單，為了簡化手續(xù)，就找國會中的“政黨領(lǐng)袖”，由他們把名單送來，將來的顧問津貼亦交給各“政黨領(lǐng)袖”。這些“領(lǐng)袖”們各送各的名冊，加起來都是重復(fù)的，所以就變成了3450名。曹錕看了好半天才鬧懂，大罵劉夢庚糊涂，改派高凌霨、王毓芝整理這個名冊。高凌霨根據(jù)參眾兩院議員名單核對，重復(fù)者刪去，這一來又發(fā)生了新糾紛，每一個“政黨”都不愿他的名冊是重復(fù)的，都希望保持原額，誰也不愿少去一名。
在第一次發(fā)放津貼之前，眾議院副議長張伯烈為了發(fā)展他所領(lǐng)導(dǎo)的“新民社”黨羽，先向銀行借了100萬元，發(fā)給屬于他旗下新民社的議員，同時宣稱其他黨的議員如果改投入他的新民社，亦可享受同等待遇。這筆借款是由高凌霨擔(dān)保借到的，因此引起了各“政黨”的公忿，紛紛打電話質(zhì)問高，高大傷腦筋，只得宣布暫時停發(fā)津貼。于是議員們又急急忙忙地跑到高宅來大興問罪之師，高無可躲避，只得派人攜帶支票，仍交各“政黨”代發(fā)，規(guī)定領(lǐng)款人須在支票存根上蓋章，以避免重復(fù)和冒領(lǐng)。12年1月12日為發(fā)款之期，共計開了1040余張支票，多領(lǐng)的，留待下月扣還。支票上一色蓋有“檀芬堂”的印鑒。
事后查明領(lǐng)受津貼的議員共有380余名，不過是國會議員總數(shù)的二分之一強。
農(nóng)歷年關(guān)，曹錕致送吳景濂“炭敬”3萬元，張伯烈1萬元。正副議長相差懸殊，張伯烈大為不滿，曹錕只得補送了1000元。議員們因為議長3萬元，副議長1．1萬元，而議員們只有200元，待遇距離太大而吵鬧不休。因此曹錕遂改派袁乃寬負(fù)責(zé)經(jīng)手發(fā)放2月份的議員津貼，可是還未發(fā)完，就無款可發(fā)，袁乃寬只好溜之大吉，悄悄逃往天津去過年。
張紹曾組成了一個北洋好幾年所沒有的合法內(nèi)閣，可是合法不代表安定或者權(quán)威，相反的這個合法內(nèi)閣卻多災(zāi)多難，極不安定，國內(nèi)戰(zhàn)爭不停、各省兵變、匪患的警報愈來愈多，北京各機關(guān)和教育界出現(xiàn)了索薪的高潮。在外交方面，四國銀行團屢次抗議到期外債不還，公開建議國際共管中國財政，并擬委托總稅司安格聯(lián)監(jiān)督北京政府的全部收支。外交團領(lǐng)袖葡萄牙駐華公使符禮德代表各國嚴(yán)厲責(zé)成北京政府營救被匪擄去的外僑。
太上政府的兩位直系巨人，曹錕忙于總統(tǒng)夢，吳佩孚則忙于“援閩”、“攻粵”，以達到武力統(tǒng)一中國的計劃。
而張紹曾呢？他正興致勃勃地想一展身手，打算在他手中實現(xiàn)全國和平統(tǒng)一。他建議召集各省實力派代表、各政黨領(lǐng)袖、在野的名流假北京頤和園舉行“國事協(xié)議會”，協(xié)商和平統(tǒng)一的問題。
1月8日，張紹曾致電西南各省，主張“對內(nèi)先謀事實上之協(xié)商，對外完成法律上之統(tǒng)一。”他不贊成聯(lián)省自治運動，認(rèn)為“與其先爭聯(lián)治之名，毋寧力圖省治之實?！?br/>
黎元洪本來怕張紹曾完全站在津保派立場，后來看到張紹曾所作所為并不是代表津保派，尤其是先謀政治上的統(tǒng)一，后辦大選，這和他的主張比較接近；而他的智囊、政學(xué)系閣員李根源獻計把張紹曾拉過來，實現(xiàn)府院合作去對付津保派，他覺得這條路是走得通的。
為了謀求和平統(tǒng)一，張紹曾很重視直系以外的各種勢力，派出大批代表分往西南各省聯(lián)絡(luò)。第一個爭取的對象是孫中山。張紹曾打算仿照袁世凱的辦法，請孫主持全國鐵路工作。黎元洪卻主張就照孫于不久前發(fā)表的主張，請孫擔(dān)任全國兵工督辦?？墒菑埖闹鲝堃埠?，黎的主張也好，在國會中的國民黨籍議員都表示反對，因此這個計劃遂告落空。
對奉系方面，張紹曾找到了曾充張作霖顧問的鮑啟元，尊為上賓，叫他從中牽線，打算無條件地取消11年5月10日懲辦張作霖的命令，恢復(fù)張的東三省巡閱使名義，并提升張學(xué)良、楊宇霆為陸軍中將。張對此案很有決心，不顧慮保定或洛陽方面是不是反對。鮑啟元把這些情況打了好幾個電報給張學(xué)良，電報去了，就像石頭沉入大海，什么答復(fù)也沒有。
曹錕的左右發(fā)覺張紹曾果然不是聽話的伙伴。最讓他們憤怒的是，張紹曾先辦統(tǒng)一后辦選舉的政策，完全和他們進行的背道而馳。因此這個出身津保派的國務(wù)總理一上臺就使他們極不高興。
張紹曾的和平統(tǒng)一方針，和曹、吳背道而馳，因為曹、吳都主張武力統(tǒng)一。
1月8日張紹曾有電給西南各省，主張和平統(tǒng)一，然而廣東和福建所發(fā)生的事件，與張紹曾的愿望則是相反的。吳佩孚催促孫傳芳迅速帶兵入閩，進攻討賊軍，以解救陳炯明的危機；12年1月7日，孫傳芳部開到贛東，準(zhǔn)備進入福建，可是1月15日陳炯明在廣東失敗，李厚基也在這一天取道汕頭出走，北京所派“援閩軍”常德盛部也由閩西敗退到杉關(guān)，盧永祥暗中接濟王永泉、臧致平的軍火軍餉，許崇智、王永泉、臧致平、李福林等聯(lián)名通電反對直系派兵入閩，孫傳芳在不利的形勢下只好屯兵不前。1月22日北京政府下令撤銷討賊軍總司令，李厚基調(diào)回北京另候任用，福建督軍一缺裁撤，王永泉的通輯令取消，“援閩軍”停止前進，所有福建境內(nèi)主客各軍善后事宜，責(zé)成薩鎮(zhèn)冰、劉冠雄、孫傳芳協(xié)同辦理。這些命令都是張紹曾為了實踐和平統(tǒng)一的初步措施。命令中加入了孫傳芳，是為了要敷衍吳佩孚，但是孫傳芳如何去福建呢？他不能孤孤單單地一個人到福建去辦理善后，因此這個命令是不切實際的，它不止不能滿足曹、吳的愿望，也不符合適應(yīng)福建境內(nèi)各方面的要求，同時對于福建問題卻更加深了其中的矛盾。
汪內(nèi)閣是黎元洪使用元首特權(quán)自己提出來的，因為王內(nèi)閣已不能繼續(xù)下去，他又不愿讓津保派分子組閣，所以才找汪。由于汪和各方面都無恩怨，以他扮演過渡內(nèi)閣最為恰當(dāng)，爭取時間再物色一位能為各方接受的新總理。
汪內(nèi)閣名單也是黎元洪所提出，內(nèi)務(wù)總長高凌霨、財政總長汪兼、外交總長王正廷、陸軍總長張紹曾、海軍總長李鼎新、司法總長許世英、教育總長彭允彝、交通總長高恩洪、農(nóng)商總長李根源。
汪內(nèi)閣發(fā)表后，12月1日吳景濂、張伯烈首先通電表示反對，2日曹錕發(fā)表文電云：
“汪大燮乃具保羅文干出檢察廳之人，許世英為與奧債有關(guān)之華意銀行總裁，績?nèi)谓婚L之高恩洪既有力庇羅案之行為，又有抵借京綏路之新案，閣員如斯，是對于國會提出查辦之羅案，有意消滅。似此新閣，不但有蔑視國會之嫌，更何能符人民之望。錕為鞏固中樞，整飭法紀(jì)計，決難承認(rèn)?！?br/>
曹的這個通電并不致送總統(tǒng)，因此黎非常痛苦又是滿腹牢騷地說：“現(xiàn)在的事情真難辦，我向他請示內(nèi)閣問題，他始而置之不理，繼而來電聲明毫無成見，等到命令發(fā)表后，卻又激烈地反對。我不是他肚子里的蛔蟲，叫我如何辦才好？我本不愿干這個無權(quán)無力的總統(tǒng)，他們一定要我上臺，上了臺又遇事掣肘，把我搞得進退兩難。”
在曹錕通電之后，各省直系軍閥和他的追隨者都相繼反對汪內(nèi)閣，使汪進退兩難；保派的三位閣員以不就職為拆臺的手段，汪自己親自去拜訪高凌霨，高竟托病謝客，饗以閉門羹。高恩洪代表洛陽方面，所以通電就職，可是有人告訴他說：老帥（指曹錕）對他極不諒解，曾說過這么一句話：“我和定庵（高恩洪）勢不兩立?！蓖瑫r又接到曹的電報，質(zhì)問他為什么要扣留與羅案有關(guān)的各項文電，嚇得他臨時將就職通告撤銷。黃郛因空氣不佳也不敢就職，許世英尚未交卸安徽省長，王正廷借口到山東辦理接收青島事宜，離開北京。一個汪內(nèi)閣，只剩下政學(xué)系的兩位閣員出席國務(wù)會議，其余各部均由次長代表列席。
汪內(nèi)閣為了討好保定，在國務(wù)會議中決議取銷奧款展期合同，但是直系軍閥則對新閣登臺未發(fā)一字賀電，前任閣員在京受到軍警的嚴(yán)密監(jiān)視，從車站到東交民巷便衣偵探密布，高恩洪想逃出北京，在車站被軍警擋回。
11月30日吳佩孚再一次通電認(rèn)錯，電文中有云：“平生嫉惡甚嚴(yán)，雖親不貸，豈肯自違初衷，曲庇素昧生平之人?！?br/>
素昧生平之人是指王寵惠和羅文干。
12月5日眾議院通過查辦交通總長高恩洪、前財政總長羅文干兩人舞弊賣國、違法瀆職，擅行簽訂鐵路材料合同一案。
也就是這一天，黎元洪發(fā)出了一個“罪己”電報，解釋汪內(nèi)閣的組成，是為了要有一個由內(nèi)閣總理副署接收青島的命令。原來中日兩國根據(jù)華盛頓會議，正辦理膠州灣轉(zhuǎn)讓手續(xù)，黎表示因之而出此權(quán)宜之計。同時并說他已決定請張紹曾組閣，即將向國會提出。
張紹曾是津保派，黎提張即表示放棄了原來的主見，決定組織保派內(nèi)閣，是對曹錕的全面屈服。
12月6日，黎正式把提名張紹曾組織內(nèi)閣的同意案提交國會。當(dāng)然，張紹曾早就和吳景濂串通一氣，所以吳遂向黎拍胸膛，可以負(fù)責(zé)國會通過。吳這是一面之辭，個人如意想法，國會中各政黨反對吳景濂一人包辦，因此提出要政黨參加內(nèi)閣為通過總理任命的條件。曹錕左右雖把張紹曾列入自己的小集團，不過對張并不放心，因怕他和吳佩孚是兒女親家。津保派一直希望由高凌霨出來組閣，至于曹錕本人則希望北京一直是無政府狀態(tài)。
12月9日（農(nóng)歷十月十一日），是曹錕61歲壽辰，這是他功業(yè)最巔峰的時候，四方八面拍馬屁的人多到無可數(shù)計。先一天由北京開往保定的專車達四次之外，搭車前往拜壽的，有國會議員、軍人、政客和各式各樣的達官貴人。參加祝壽的議員比平常國會開會時的議員還多。其中最引人注目的，是兩位年輕貴介公子，一位是張作霖的公子張學(xué)良，一們是盧永祥的公子盧小嘉。
吳佩孚沒有趕來祝壽，讓保定的盛會為之減色。吳特派湖北督軍蕭耀南為代表，專誠赴保定向老帥祝壽。蕭向曹報告：吳巡閱使本來準(zhǔn)備要來祝壽的，只因為老帥正在氣頭上，怕觸老帥之怒，所以決定改期前來補壽。末了還說了許多“保、洛不可分家”的話。曹錕則大聲地說：“是嘛，保、洛是鐵一般的關(guān)系，怎么分得開？子玉辦錯了事，我不說他，誰說他。以后不許人再講什么保、洛兩個字了?！?br/>
曹錕做壽，一時冠蓋云集保定。于是外間紛傳保定在開重要會議，討論時局問題。其實正式會議倒沒有，不過時局問題自在討論之中，尤其是對總統(tǒng)和內(nèi)閣問題。曹銳曾公開表示：“咱們?nèi)缗c馮、段都是北洋派同期前輩。馮做了總統(tǒng)，段做了內(nèi)閣總理，三哥年逾花甲，做一任總統(tǒng)有何不可？”關(guān)于內(nèi)閣問題，曹銳主張既不贊成，又不反對，“自己人”不要參加這個內(nèi)閣。至于對奉皖兩系則采取籠絡(luò)手段，只要他們不反對曹當(dāng)總統(tǒng)，就可以恢復(fù)張作霖的“上將軍”名義，給盧永祥以浙閩巡閱使地位。
曹錕對于羅文干案，反對多所牽連，主張對王寵惠，顧維鈞等人予以適當(dāng)?shù)陌参?。至于對吳佩孚，吳既然低頭認(rèn)罪，就不必繼續(xù)予以打擊。他認(rèn)為保、洛兩派在總統(tǒng)和內(nèi)閣問題上有距離，可是在對國民黨、對奉、對皖方面，根本利害是一致的。
馮玉祥派人監(jiān)視著高恩洪，來保定向老帥拜壽請罪。曹錕本想對高不客氣，但礙著吳佩孚的面子，只予以冷淡的接待，并未將他扣押，高恩洪拜壽后仍然回到北京聽候發(fā)落。
12月11日，汪大燮代理國務(wù)總理十天之期屆滿。在他答應(yīng)代理時，即是以十天為期。為了代理國務(wù)總理，他被保派罵得狗血淋頭，十天受罪之期已滿，他無論如何不肯延期，黎不得不另作打算。他邀請國會議長和甫回京的王正廷到總統(tǒng)府磋商內(nèi)閣問題，他敦請王正廷暫行代理總理以待正式內(nèi)閣產(chǎn)生。王當(dāng)然不肯接受，但經(jīng)不起黎的好言拜托，王才勉強答應(yīng)，可是提出三個條件：（一）請國會議長將張紹曾內(nèi)閣的同意案立即列入議事日程；（二）代理期間以十日為限；
?。ㄈ┐砥趦?nèi)不公布重大政令，不任免重要人事。
黎自然答應(yīng)王正廷，經(jīng)與國會議長商洽，獲得同意后，即于11日晚發(fā)布王正廷代理內(nèi)閣總理的人事命令。王于14日通電就職。于是聊勝于無政府狀態(tài)的過渡內(nèi)閣，總算又有了。
黎依照和王正廷的協(xié)議，把張紹曾組閣案送到國會征求同意，12月15日眾議院討論張內(nèi)閣同意案，議員們曾熱烈爭辯，甚至飛起墨盒，大打出手，最后一哄而散，不得結(jié)果。吳景濂勸張紹曾親自招待參眾兩院議員以聯(lián)絡(luò)感情，張于17日舉行茶會，邀請議員們歡聚，大家互打哈哈，張則說了一套統(tǒng)一裁兵的冠冕堂皇話，又說了一些交換條件的私房話，總算獲得大家勉強的同意，于是18日張組閣的同意案遂在眾議院通過，29日又在參院通過。
國會通過了張紹曾組閣是一件大事，因為黎元洪復(fù)職后，這是國會通過的正式內(nèi)閣，也可以說是民國6年國會被解散以后唯一“合法”的內(nèi)閣。
張閣獲國會通過，王正廷總算做了一件好事。王正廷字儒堂，浙江奉化人，曾先后留學(xué)日本和美國，獲美國耶魯大學(xué)國際公法博士學(xué)位。辛亥革命后曾任黎元洪都督府的外交司長，后以湖北代表身份參加南京臨時參議院為副議長（議長是林森），并為《臨時約法》起草人之一。唐紹儀組閣時被任為工商部次長（總長陳其美未到職），民國2年國會成立被選為參議院副議長。二次革命后王赴廣州任軍政府外交次長。8年巴黎和會王被任為中國代表，因山東問題拒簽和約，返國后出任北京中國大學(xué)校長。10年被北京政府任命為收回膠濟鐵路委員，及青島商務(wù)督辦。汪大燮代理內(nèi)閣被任為外交總長。
張紹曾組閣案獲國會同意后，黎很興奮，認(rèn)為時局有了轉(zhuǎn)機，因此迫不及待地擬于12月29日發(fā)表任命令，以便新閣能在元旦就職，但因閣員分配不能協(xié)調(diào)，因此29日無法發(fā)表。
12月31日王正廷代理內(nèi)閣發(fā)表了重要的人事命令，升授吳佩孚為孚威上將軍，馮玉祥為陸軍上將。
12年元旦，照例總統(tǒng)要發(fā)表文告，黎元洪的文告是痛論各地兵匪之禍和督軍制度的弊害。這類話在當(dāng)時，大家是充耳不聞。
12年1月4日，黎元洪正式任命張紹曾組閣，并發(fā)表全體閣員名單：
國務(wù)總理張紹曾
外交總長施肇基
內(nèi)務(wù)總長高凌霨
財政總長劉恩源
陸軍總長張紹曾（兼）
海軍總長李鼎新
司法總長王正廷
教育總長彭允彝
農(nóng)商總長李根源
交通總長吳毓麟
從上面這張名單看來，是以保定派為中心的內(nèi)閣，在幕后組閣磋商中，曹派一定要內(nèi)務(wù)、財政和交通。吳佩孚本想留高恩洪卻辦不到。黎元洪堅持要維持政學(xué)系的兩位閣員，得到同意后，王正廷不干司法總長，改由馮玉祥推薦的程克擔(dān)任。外交總長施肇基因為不肯設(shè)宴招待議員而被否決，張紹曾改派黃郛署理外交總長。
張本來向議員許了分配國會政黨幾名閣員，未能兌現(xiàn)，議員們乃準(zhǔn)備以不同意為報復(fù)，幾經(jīng)疏通，政府承認(rèn)在關(guān)稅增加項下?lián)馨l(fā)國會經(jīng)費，民國2年和6年所欠經(jīng)費亦由財政部籌發(fā)，才算過關(guān)。
張紹曾字敬輿，河北大城人，日本士官第一期畢業(yè)，和吳祿貞同期，宣統(tǒng)三年任清軍第廿鎮(zhèn)統(tǒng)制，武昌起義后，廿鎮(zhèn)由東北調(diào)入關(guān)內(nèi)，在灤州兵諫，促成清廷起用袁世凱，袁出任內(nèi)閣總理大臣，薦張以侍郎銜的宣撫大臣，前往長江一帶撫慰革命軍。民元出任山西督軍，因與閻錫山意見不合而去職。5年擔(dān)任陸軍訓(xùn)練總監(jiān)，11年黎元洪復(fù)任總統(tǒng)，張紹曾奔走甚力，且在唐紹儀、王寵惠、汪大燮、王正廷歷任內(nèi)閣中擔(dān)任陸軍總長。他和吳佩孚是親家，因吳不支持他組閣，故倒向保定一方。張紹曾組閣后，顯示吳佩孚被曹錕壓得不敢講話，于是津保派氣焰薰天，因此“先選舉總統(tǒng)”的主張獲得勝利。曹派人物便積極布置一切。
曹銳是替他三哥曹錕安排一切的首腦人物。他和王毓芝作主，把所有愿意受賄投票的議員，一律聘為直魯豫巡閱使署顧問，自1月起，按月給以津貼200元。顧問名單是由京兆尹劉夢庚開出來的，劉兼任直魯豫巡閱使署駐京偵緝處長，他一共開了3450名，名單送到曹錕手上，曹嚇了一跳，因為兩院的議員合起來不過700余名，顧問是從700人中挑選愿意投票選舉曹錕為大總統(tǒng)的議員，怎會超出國會議員總數(shù)五倍之多呢？這其中有個內(nèi)幕，原來國會中有幾十個“政黨”，有的議員一人而列名七八個“政黨”，“政黨領(lǐng)袖”逢人就拉，只要一個名字，就算自己的黨羽，自己的政治資本。劉夢庚負(fù)責(zé)開列名單，為了簡化手續(xù)，就找國會中的“政黨領(lǐng)袖”，由他們把名單送來，將來的顧問津貼亦交給各“政黨領(lǐng)袖”。這些“領(lǐng)袖”們各送各的名冊，加起來都是重復(fù)的，所以就變成了3450名。曹錕看了好半天才鬧懂，大罵劉夢庚糊涂，改派高凌霨、王毓芝整理這個名冊。高凌霨根據(jù)參眾兩院議員名單核對，重復(fù)者刪去，這一來又發(fā)生了新糾紛，每一個“政黨”都不愿他的名冊是重復(fù)的，都希望保持原額，誰也不愿少去一名。
在第一次發(fā)放津貼之前，眾議院副議長張伯烈為了發(fā)展他所領(lǐng)導(dǎo)的“新民社”黨羽，先向銀行借了100萬元，發(fā)給屬于他旗下新民社的議員，同時宣稱其他黨的議員如果改投入他的新民社，亦可享受同等待遇。這筆借款是由高凌霨擔(dān)保借到的，因此引起了各“政黨”的公忿，紛紛打電話質(zhì)問高，高大傷腦筋，只得宣布暫時停發(fā)津貼。于是議員們又急急忙忙地跑到高宅來大興問罪之師，高無可躲避，只得派人攜帶支票，仍交各“政黨”代發(fā)，規(guī)定領(lǐng)款人須在支票存根上蓋章，以避免重復(fù)和冒領(lǐng)。12年1月12日為發(fā)款之期，共計開了1040余張支票，多領(lǐng)的，留待下月扣還。支票上一色蓋有“檀芬堂”的印鑒。
事后查明領(lǐng)受津貼的議員共有380余名，不過是國會議員總數(shù)的二分之一強。
農(nóng)歷年關(guān)，曹錕致送吳景濂“炭敬”3萬元，張伯烈1萬元。正副議長相差懸殊，張伯烈大為不滿，曹錕只得補送了1000元。議員們因為議長3萬元，副議長1．1萬元，而議員們只有200元，待遇距離太大而吵鬧不休。因此曹錕遂改派袁乃寬負(fù)責(zé)經(jīng)手發(fā)放2月份的議員津貼，可是還未發(fā)完，就無款可發(fā)，袁乃寬只好溜之大吉，悄悄逃往天津去過年。
張紹曾組成了一個北洋好幾年所沒有的合法內(nèi)閣，可是合法不代表安定或者權(quán)威，相反的這個合法內(nèi)閣卻多災(zāi)多難，極不安定，國內(nèi)戰(zhàn)爭不停、各省兵變、匪患的警報愈來愈多，北京各機關(guān)和教育界出現(xiàn)了索薪的高潮。在外交方面，四國銀行團屢次抗議到期外債不還，公開建議國際共管中國財政，并擬委托總稅司安格聯(lián)監(jiān)督北京政府的全部收支。外交團領(lǐng)袖葡萄牙駐華公使符禮德代表各國嚴(yán)厲責(zé)成北京政府營救被匪擄去的外僑。
太上政府的兩位直系巨人，曹錕忙于總統(tǒng)夢，吳佩孚則忙于“援閩”、“攻粵”，以達到武力統(tǒng)一中國的計劃。
而張紹曾呢？他正興致勃勃地想一展身手，打算在他手中實現(xiàn)全國和平統(tǒng)一。他建議召集各省實力派代表、各政黨領(lǐng)袖、在野的名流假北京頤和園舉行“國事協(xié)議會”，協(xié)商和平統(tǒng)一的問題。
1月8日，張紹曾致電西南各省，主張“對內(nèi)先謀事實上之協(xié)商，對外完成法律上之統(tǒng)一。”他不贊成聯(lián)省自治運動，認(rèn)為“與其先爭聯(lián)治之名，毋寧力圖省治之實?！?br/>
黎元洪本來怕張紹曾完全站在津保派立場，后來看到張紹曾所作所為并不是代表津保派，尤其是先謀政治上的統(tǒng)一，后辦大選，這和他的主張比較接近；而他的智囊、政學(xué)系閣員李根源獻計把張紹曾拉過來，實現(xiàn)府院合作去對付津保派，他覺得這條路是走得通的。
為了謀求和平統(tǒng)一，張紹曾很重視直系以外的各種勢力，派出大批代表分往西南各省聯(lián)絡(luò)。第一個爭取的對象是孫中山。張紹曾打算仿照袁世凱的辦法，請孫主持全國鐵路工作。黎元洪卻主張就照孫于不久前發(fā)表的主張，請孫擔(dān)任全國兵工督辦?？墒菑埖闹鲝堃埠?，黎的主張也好，在國會中的國民黨籍議員都表示反對，因此這個計劃遂告落空。
對奉系方面，張紹曾找到了曾充張作霖顧問的鮑啟元，尊為上賓，叫他從中牽線，打算無條件地取消11年5月10日懲辦張作霖的命令，恢復(fù)張的東三省巡閱使名義，并提升張學(xué)良、楊宇霆為陸軍中將。張對此案很有決心，不顧慮保定或洛陽方面是不是反對。鮑啟元把這些情況打了好幾個電報給張學(xué)良，電報去了，就像石頭沉入大海，什么答復(fù)也沒有。
曹錕的左右發(fā)覺張紹曾果然不是聽話的伙伴。最讓他們憤怒的是，張紹曾先辦統(tǒng)一后辦選舉的政策，完全和他們進行的背道而馳。因此這個出身津保派的國務(wù)總理一上臺就使他們極不高興。
張紹曾的和平統(tǒng)一方針，和曹、吳背道而馳，因為曹、吳都主張武力統(tǒng)一。
1月8日張紹曾有電給西南各省，主張和平統(tǒng)一，然而廣東和福建所發(fā)生的事件，與張紹曾的愿望則是相反的。吳佩孚催促孫傳芳迅速帶兵入閩，進攻討賊軍，以解救陳炯明的危機；12年1月7日，孫傳芳部開到贛東，準(zhǔn)備進入福建，可是1月15日陳炯明在廣東失敗，李厚基也在這一天取道汕頭出走，北京所派“援閩軍”常德盛部也由閩西敗退到杉關(guān)，盧永祥暗中接濟王永泉、臧致平的軍火軍餉，許崇智、王永泉、臧致平、李福林等聯(lián)名通電反對直系派兵入閩，孫傳芳在不利的形勢下只好屯兵不前。1月22日北京政府下令撤銷討賊軍總司令，李厚基調(diào)回北京另候任用，福建督軍一缺裁撤，王永泉的通輯令取消，“援閩軍”停止前進，所有福建境內(nèi)主客各軍善后事宜，責(zé)成薩鎮(zhèn)冰、劉冠雄、孫傳芳協(xié)同辦理。這些命令都是張紹曾為了實踐和平統(tǒng)一的初步措施。命令中加入了孫傳芳，是為了要敷衍吳佩孚，但是孫傳芳如何去福建呢？他不能孤孤單單地一個人到福建去辦理善后，因此這個命令是不切實際的，它不止不能滿足曹、吳的愿望，也不符合適應(yīng)福建境內(nèi)各方面的要求，同時對于福建問題卻更加深了其中的矛盾。
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