廣東的軍政府包括：國民黨、政學(xué)系、桂系、滇系、粵系，以及名流派如唐紹儀等。當(dāng)然大家意見并不一致。前面已敘述過廣東桂系與地方派粵系軍人的斗爭(zhēng)，駐粵滇軍的內(nèi)哄等。粵系軍人首領(lǐng)前廣東省長(zhǎng)李耀漢被桂系迫下臺(tái)赴港養(yǎng)病后，仍然保有肇軍總司令的名義，其部將翟汪代理省長(zhǎng)，古日光代理肇陽羅鎮(zhèn)守使，其他粵系軍人如廣惠鎮(zhèn)守使李福林、警衛(wèi)軍統(tǒng)領(lǐng)魏邦平都和李耀漢有密切的聯(lián)系，所以桂系對(duì)粵系戒心未除。民國8年6月12日廣東督軍莫榮新進(jìn)一步下令通緝李耀漢，并沒收其財(cái)產(chǎn)，派桂系健將林虎繼任肇陽羅鎮(zhèn)守使，時(shí)軍政府下令罷免李耀漢的肇軍總司令一職，14日林虎前赴肇慶布置一切，這是在廣東的桂系準(zhǔn)備以武力鏟除李耀漢勢(shì)力的具體行動(dòng)。由于桂系的壓力，廣東代理省長(zhǎng)翟汪力辭代理職務(wù)，派張錦芳暫行護(hù)理省長(zhǎng)。
桂系在廣東對(duì)廣東軍人的壓制行為，引起了廣東人民和各方面的極大反感，因此廣東人民舉行了大罷工、罷市、罷課來表示抗議。廣九、廣三鐵路火車停駛，廣州市電燈不明，形勢(shì)極為緊張。這時(shí)候廣東老百姓只希望桂系力量能夠早日被逐出，他們?cè)杏?jì)劃擬選舉伍廷芳為省長(zhǎng)以對(duì)抗桂系另派省長(zhǎng)。同時(shí)在軍事上粵系地方派也想連絡(luò)國民黨內(nèi)的粵系軍人，當(dāng)時(shí)國民黨內(nèi)的粵系軍人實(shí)力分子是陳炯明，陳炯明這時(shí)擔(dān)任粵軍總司令正駐軍閩南，陳炯明的離粵，也是受到桂系的排擠，他內(nèi)心當(dāng)然想回廣東，廣東地方派軍人魏邦平和李福林派人暗和陳炯明通款曲，要求陳率軍秘密開回廣東，魏李等在內(nèi)接應(yīng)，以便里應(yīng)外合驅(qū)逐桂系。
然而桂系在廣東的力量究竟是最大的，所以魏邦平和李福林這個(gè)計(jì)劃是不容易實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)楣鹣狄恢庇熊婈?duì)監(jiān)視粵閩邊區(qū)的陳炯明，陳炯明回車的行動(dòng)立刻會(huì)引起阻止行動(dòng)，很難達(dá)到目的。
陳炯明率軍回粵的消息傳出去了，可是實(shí)際行動(dòng)卻很難實(shí)現(xiàn)，因此陳炯明只好公開通電否認(rèn)他要率軍回粵的謠言。否認(rèn)盡管否認(rèn)，事實(shí)上陳炯明在6月25日即秘密與福建督軍李厚基簽訂了粵閩劃界停戰(zhàn)協(xié)定，這就表示陳炯明隨時(shí)可能率軍由閩南撤出施特勞斯見“外國哲學(xué)史”中的“施特勞斯”。，不會(huì)受到福建方面的追擊。
陳炯明當(dāng)然是日夜希望回到廣東，他又何嘗忘了廣東督軍的寶座。
南方的軍政府由單一的大元帥制改組為合議形式的總裁制后，實(shí)際上的軍政府并不在七總裁控制中，而是由桂系所控制。同時(shí)名雖號(hào)稱七總裁，可是這時(shí)候，孫中山先生已去上海，宣布辭職。唐紹儀一直在上海擔(dān)任南方的議和總代表。唐繼堯在云南。陸榮廷則留在廣西。所以在廣州只有岑春煊、伍廷芳、林葆懌三人。雖然那些不在廣州的總裁們都派有代表列席政務(wù)會(huì)議，可是桂系只承認(rèn)陸榮廷的代表合格。孫、唐、唐的代表桂系都不承認(rèn)。主席總裁岑春煊則一切聽命于桂系。
8年8月7日孫中山在上海通電辭去總裁一職，并聲明自辭職日起，以后軍政府所發(fā)文電如果仍簽署他的名字，概不負(fù)責(zé)。11日廣州國會(huì)開會(huì)議決挽留孫中山。這個(gè)期間廣州舊國會(huì)內(nèi)政學(xué)系議員和照霞樓派議員之間沖突更尖銳化了（照霞樓派是國民黨系議員的代稱，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國民黨籍議員多數(shù)下榻照霞樓）。由于對(duì)軍政府極為不滿馬克思主義的三個(gè)來源和三個(gè)組成部分列寧寫于1913，照霞樓派策動(dòng)第二次改組軍政府，首先提案查辦廣東財(cái)政廳廳長(zhǎng)楊永泰，提起楊永泰也是個(gè)了不起的人物，他是政學(xué)系的軍師和智囊。隨后照霞樓又建議撤回南方議和總代表，改組軍政府為正式政府。對(duì)北京政府明令討伐。又因岑春煊私派代表到北京秘密接洽和議，違反《約法》精神和軍政府的合議制，照霞樓派議員提出不信任主席總裁一案，岑春煊于是忿而辭職。這期間政學(xué)系很孤單，舊國會(huì)各黨派與國民黨聯(lián)合起來，于是改組軍政府一案遂得通過。九十月間，軍政府和國民黨占有優(yōu)勢(shì)的舊國會(huì)已經(jīng)處于對(duì)立的地位，使得軍政府的地位搖搖欲墜。
這時(shí)候，滇系和桂系還是和好時(shí)期，所以唐繼堯、莫榮新、譚延闿、劉顯世聯(lián)名通電，反對(duì)軍政府改組。陸榮廷、林葆懌、譚延闿、譚浩明則紛紛通電挽留岑春煊。
9年初，滇桂兩系因?yàn)闋?zhēng)奪駐粵滇軍的統(tǒng)率權(quán)而翻臉，唐繼堯也打算辭去總裁以拆軍政府的臺(tái)，于是南方的政治局面為之一變，滇系和國民黨結(jié)合起來，桂系便陷于孤立。國民黨計(jì)劃以云南為新根據(jù)地，把廣州的非常國會(huì)搬去昆明，并在云南組織新的西南政府。當(dāng)北江滇軍問題發(fā)生時(shí)，廣州參眾兩院議長(zhǎng)吳景濂、林森都秘密地由廣州潛赴香港，舊國會(huì)議員們也一批一批地前往香港集中。
唐繼堯計(jì)劃和粵軍總司令陳炯明兩面向廣東進(jìn)兵，夾攻桂系，粵軍由閩回粵的謠言盛傳一時(shí)，陳炯明不但和福建督軍李厚基秘密妥協(xié)，并與親桂系的滇軍師長(zhǎng)方聲濤部在粵閩邊境發(fā)生沖突。
9年3月29日軍政府政務(wù)總裁伍廷芳及參眾兩院議長(zhǎng)林森、吳景濂以反對(duì)岑春煊，悄然離粵赴上海。
伍廷芳的不辭而別，使軍政府有點(diǎn)手足無措，并不是伍廷芳有什么重要過于孫、唐、唐三總裁，而是伍廷芳有他的價(jià)值，因伍兼任軍政府的外交部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)。8年6月外交團(tuán)取得北京政府的同意，以關(guān)稅余款的百分之十三撥交南方軍政府作為政費(fèi)，這筆款項(xiàng)指定由伍廷芳簽字具領(lǐng)，如今伍廷芳悄然去港，外國人只認(rèn)簽字，誰也無法冒簽伍的簽字，換句話說領(lǐng)這筆錢發(fā)生了極大的麻煩，這就是伍廷芳比其他總裁重要的地方。
同時(shí)伍廷芳經(jīng)手領(lǐng)取的關(guān)稅余款共五次，全數(shù)390余萬元，除支付外，還存了180余萬元。這筆錢在伍出走時(shí)也沒有移交，全數(shù)攜之而去。
伍這一著，比帶了軍隊(duì)走還要兇，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的軍政府，財(cái)政是最重要的一環(huán)。岑春煊趕回廣州后立刻寫了一封親筆信，派專人到香港敦請(qǐng)伍回穗，岑在信中說了許多好話，只要求伍回來，無話不可談，無事不可商。然而伍則堅(jiān)決拒絕，任來人怎么懇求，就是不肯回去。
軍政府只好發(fā)表公報(bào)：4月8日軍政府政務(wù)會(huì)議解除伍的外交、財(cái)政兩部長(zhǎng)兼職，仍留總裁本職。同時(shí)譴責(zé)伍廷芳不告而行，既不接受勸告回省供職，又不辦理移交。尤有甚者，伍攜走了關(guān)稅余款180萬元，致使庫空如洗，軍政各費(fèi)均無從應(yīng)付。另一公報(bào)則宣布：政務(wù)會(huì)議議決免除伍廷芳外交、財(cái)政部長(zhǎng)兼職，特任溫宗堯?yàn)橥饨徊块L(zhǎng)，陳錦濤為財(cái)政部長(zhǎng)。陳錦濤未到任前，由次長(zhǎng)文群代理部務(wù)。
伍廷芳這次攜官印出走是第二次了，其第一次是在民國6年7月張勛復(fù)辟時(shí)，他攜帶外交總長(zhǎng)的印信由北京到上海，仍然自居為合法的外交總長(zhǎng)；這次也是一樣，4月10日他在香港發(fā)出通電，宣布繼續(xù)執(zhí)行外交、財(cái)政兩總長(zhǎng)的職權(quán)。軍政府除通電否認(rèn)其職權(quán)外，并電請(qǐng)北京政府轉(zhuǎn)告外交團(tuán)，以后關(guān)稅余款請(qǐng)直接解交軍政府領(lǐng)收。
4月中旬，軍政府在香港延聘律師控告伍廷芳卷款潛逃，伍也聘律師對(duì)抗。香港中外報(bào)紙大登特登。這一來大家都知道南方的軍政府不只是四分五裂，根本是一息奄奄了。
這真是一件極可惜的事，對(duì)于南方軍政府，因?yàn)檫@時(shí)正是北方直皖兩系瀕臨破裂，戰(zhàn)爭(zhēng)一觸即發(fā)，如果南方真的護(hù)法，團(tuán)結(jié)一致，則北方的變局將使南方漁翁得利。不料南方也是一樣，一方面滇粵軍發(fā)生沖突，另方面軍政府則四分五裂。相對(duì)的，北方也是自顧不暇，不能抓住這個(gè)機(jī)會(huì)來統(tǒng)一南方，如果這時(shí)北方直皖兩系不是到了最后火并的時(shí)候，則用兵南方不難底定全局的。
對(duì)南方軍政府最嚴(yán)重的，是國會(huì)議員也成批地不辭而別，甚至還帶走了檔案。4月1日，非常國會(huì)眾議院副議長(zhǎng)褚輔成去了香港，行前曾召國民黨籍議員到香港集中，兩院秘書廳在國民黨議長(zhǎng)指揮下，把兩院檔案卷宗全部打包疊好，分批運(yùn)赴香港，這一來真是徹底地搬了家。使得廣州的非常國會(huì)變成了真空狀態(tài)。
4月3日，岑春煊風(fēng)聞國會(huì)已搬空了，乃下令派憲兵前往兩院搜查，果然發(fā)現(xiàn)國會(huì)重要文件全部已經(jīng)運(yùn)走，大為光火，因之派警察嚴(yán)密監(jiān)視兩院。
4月6日，留穗未走的國會(huì)議員召開聯(lián)席會(huì)議，非國民黨議員公推孫光庭為參議院主席，陳鴻鈞為眾議院主席，代行議長(zhǎng)職權(quán)。同時(shí)通電宣布眾議院議長(zhǎng)吳景濂、副議長(zhǎng)褚輔成、參議院議長(zhǎng)林森等“帶印潛逃，嗣后如假議長(zhǎng)名義在外發(fā)表文電，一概認(rèn)為無效?！?br/>
國民黨籍議員在香港舉行座談會(huì)，會(huì)中討論主題是把國會(huì)搬到什么地方？有的主張搬到云南，一部分則主張搬去上海。主張遷上海的人認(rèn)為上海是皖系勢(shì)力范圍，而皖系對(duì)國民黨日益表示好感，自不會(huì)干涉國會(huì)在上海集會(huì)。上海是全國重心，一舉一動(dòng)容易受人重視，耳目靈活，宣傳的效果也很大?？墒欠磳?duì)派則認(rèn)為國會(huì)之所以播遷，就是因?yàn)槭芡钕弟婇y的迫害，當(dāng)年就是皖系軍閥強(qiáng)迫北京政府下令解散的，現(xiàn)在的安福國會(huì)也是皖系一手孕育出來的，因此國會(huì)再投奔皖系勢(shì)力范圍之內(nèi)，未免太沒有骨氣了。所以這派人主張國會(huì)遷昆明?？墒欠磳?duì)遷昆明的人理由也很對(duì)，他們認(rèn)為云南僻處一隅，交通不便，國會(huì)遷滇無法號(hào)召，在政治上起不了廣泛的影響。同時(shí)對(duì)唐繼堯的態(tài)度也值得考慮，認(rèn)為唐繼堯在云南一向是關(guān)了門做皇帝，他是不是愿意歡迎這么多國會(huì)議員到昆明，也值得研究。
最后，主張遷滬者占大多數(shù)，于是伍廷芳乃把他所攜出的公款發(fā)給每位議員赴滬旅費(fèi)200元，另匯100萬元存上海匯豐銀行為國會(huì)遷滬后的制憲經(jīng)費(fèi)。在上海方面，孫中山和唐紹儀也擔(dān)承另籌100萬元支援國會(huì)。
4月8日，吳景濂先動(dòng)身去上海，籌備國會(huì)在上海復(fù)會(huì)，國會(huì)存款50余萬元由他帶走。4月上旬，國會(huì)議員陸續(xù)抵達(dá)上海的已有200人左右，計(jì)劃先召開兩院聯(lián)席會(huì)。
于是，上海和廣州的兩派議員，就遙遙相罵，互罵對(duì)方“通敵違法”。這時(shí)在廣州的國會(huì)議員仍有300余人，政學(xué)系議員建議：由于人數(shù)不足，可以改開非常會(huì)議，推舉岑春煊為大元帥以代替日益沒落的軍政府。
在北京看起來，廣州的舊國會(huì)分家，是個(gè)好消息，總統(tǒng)徐世昌和總理靳云鵬認(rèn)為這是南北直接交涉的大好時(shí)機(jī)，因此主張撇開上海的和會(huì)，直接向廣州軍政府談和。根據(jù)李純的五款方案，再加入：“善后大借款如果成立，應(yīng)依照關(guān)稅余款分配西南百分之十三的舊例辦理?！币粭l作為談判基礎(chǔ)。
可是段祺瑞卻反對(duì)徐、靳的主張，段以前一直是極端地反對(duì)上海和會(huì)的，現(xiàn)在忽然搖身一變，極力主張仍應(yīng)在上海談和，主張一切問題應(yīng)由上海和會(huì)解決。而皖系健將，上海的“地方首腦”盧永祥也和舊國會(huì)的議員們成為好朋友，盧永祥公開建議解決時(shí)局的方法是新舊國會(huì)的合并，在上海共同制憲。
時(shí)局的發(fā)展，把一個(gè)最倒霉的人救活了，這就是安福系的首領(lǐng)，北方議和總代表王揖唐。他本來大張旗鼓到上海，不料南方代表根本不承認(rèn)他的地位，任他巧語花言，任他費(fèi)盡心機(jī)，南方代表就是一百個(gè)不理，使他不只感到乏味，而且進(jìn)退維谷。現(xiàn)在廣州的國會(huì)議員到了上海，正是走投無路的時(shí)候，他仍出面四處連絡(luò)，他手頭有錢，錢可通神，于是他的局面也活躍起來。
前面曾提到，王揖唐抵滬后是下榻上海富翁、猶太人哈同的花園中，據(jù)說王且把自己女兒拜哈同為義父。這位哈同的義子義女甚多。王揖唐在哈同公園中寄居時(shí)，曾遇到一次炸彈案，他疑心有人向他謀刺，更疑心謀刺案與江蘇督軍李純有關(guān)。李純聽到此訊，大為光火，乃函王云：“公以小人之腹，度君子之心，仆即有恨于公，何至下效無賴之暗殺行為，況并無所憾于公乎？”李函并不使王釋然，王揖唐總認(rèn)為李純對(duì)他不懷好意。
4月16日伍廷芳、林森到上海后，國民黨召開緊急會(huì)議，研究進(jìn)一步否認(rèn)軍政府在法律上的效力。由于軍政府的組成是以七總裁為基干，最高行政機(jī)構(gòu)政務(wù)會(huì)議須有過半數(shù)的總裁出席才有效，現(xiàn)在廣州只留下岑春煊、林葆懌兩人，而林葆懌也已宣布辭職，所以國民黨認(rèn)為廣州的政務(wù)會(huì)議是沒有效的。
廣州方面的解釋則不然，廣州的政務(wù)會(huì)議說：七總裁中孫中山已經(jīng)辭職，唐紹儀根本就沒有就職，所以軍政府的總裁只有五位?，F(xiàn)在在廣州軍政府這一方面的，還有岑春煊、陸榮廷和林葆懌三位，所以還是多數(shù)，因此政務(wù)會(huì)議是合法的。這當(dāng)然是強(qiáng)辭奪理。為了要湊數(shù)，有一部分人主張索性把軍政府改組為清一色的桂系，補(bǔ)選廣東督軍莫榮新、廣西督軍譚浩明為總裁。這當(dāng)然是走極端的一法。岑春煊是陸榮廷的長(zhǎng)官，陸榮廷又是莫榮新和譚浩明的長(zhǎng)官，這四位同為總裁，就變成三代同堂了。所以莫、譚均以“不敢和長(zhǎng)官并駕齊驅(qū)”為理由推翻了這個(gè)建議。
5月4日，廣州國會(huì)補(bǔ)選熊克武、溫宗堯、劉顯世為總裁，以補(bǔ)孫中山、唐紹儀、伍廷芳之缺。熊代表四川，劉代表貴州，溫代表北方。四川和貴州是和云南一致的，廣州故意選出熊和劉，是有意分化滇系。
在上海召開國會(huì)的計(jì)劃受到了打擊，由于廣州方面委托律師在香港控告伍廷芳卷走公款，因此伍廷芳匯存到上海匯豐銀行的存款被判決假扣留。沒有錢不能辦事，這是最傷腦筋的。5月5日，到滬議員召開談話會(huì)，決定國會(huì)遷滇，并發(fā)表宣言，否認(rèn)廣州的軍政府和國會(huì)。
6月2日，孫中山在私邸召集唐紹儀、伍廷芳、李烈鈞及唐繼堯的代表舉行會(huì)議，舊國會(huì)議長(zhǎng)吳景濂、林森、王正廷、褚輔成都被邀參加，會(huì)議決定由孫、唐、唐、伍四總裁發(fā)表聯(lián)合宣言，全文如下：
“自政務(wù)總裁不足法定人數(shù)，而廣州無政府。自參眾兩院同時(shí)他徙，而廣州無國會(huì)。雖其殘余之眾，濫用名義，呼嘯儔侶，然豈能掩盡天下耳目？即使極其詐術(shù)與暴力所至，亦終不出于兩廣。而兩廣人民之心理，初不因此而淹沒，況云南貴州四川，固隨靖國聯(lián)軍總司令為進(jìn)止，閩南湘南湘西鄂西陜西各處護(hù)法區(qū)域，亦守義而勿渝。以理以勢(shì)，皆明白若此，固知護(hù)法團(tuán)體，決不因一二人之構(gòu)亂而渙散也。慨自政務(wù)會(huì)議成立以來，徒因地點(diǎn)在兩廣，遂為一二人所把持；論兵則惟知擁兵自固，論和則惟知攘利分肥，以秘密濟(jì)其私，以專橫逞其欲，護(hù)法宗旨，久已為所犧牲，猶且假護(hù)法之名，行害民之實(shí)，煙苗遍地，賭館滿街，吮人民之膏血，以保驕兵悍將之愿，軍行所至，淫掠焚殺，鄉(xiāng)里為墟，非惟國法所不容，直人類所不齒。文等辱與同列，委曲周旋，冀得一當(dāng)，而終于忍無可忍，夫豈得已？惟既受國民付托之重，自當(dāng)同心戮力，掃除危難，貫徹主張……”
同時(shí)，唐紹儀備了公函送達(dá)北方總代表王揖唐，要求恢復(fù)和談。
6月6日，廣州軍政府政務(wù)會(huì)議議決：撤換南方議和總代表唐紹儀，改派溫宗堯繼任；通告北京政府，南方政務(wù)總裁孫中山、唐紹儀、伍廷芳三人的總裁資格業(yè)已取消。并且發(fā)出急電云：
“王揖唐為北方議和總代表，此間始終并未承認(rèn)，而唐紹儀復(fù)經(jīng)撤銷總代表，所有唐、王私議之和平條件，不能發(fā)生效力?！虾Ｗ饨鐑?nèi)所稱之軍政府，除唐繼堯未辭職外，唐紹儀始終未就職，孫文業(yè)于八月間辭職，伍廷芳于本年三月間卷款棄職，經(jīng)于五月四日由國會(huì)非常會(huì)議宣告免職，另行改選。孫、唐、伍三人所有宣言及一切行動(dòng)均屬無效?！?br/>
廣州的一舉一動(dòng)，在北京的徐世昌是贊成的，可是段祺瑞和安福系都予以冷淡。段系對(duì)上海的發(fā)展寄有極大的興趣，唐紹儀給了王揖唐恢復(fù)和談通知后，唐、王就互相拜訪，談得非常投機(jī)，昨天還是路人，今天卻變成了老友。這種友好性的接觸，顯示出前途的樂觀，雙方似乎均本著互相忍讓的精神，提出對(duì)方可以接受的條件，期使和談獲有具體結(jié)果。段祺瑞還直接回答了孫、唐、唐、伍四總裁一封電報(bào)，贊成恢復(fù)上海和談。
徐世昌則對(duì)上海的發(fā)展表示冷淡，6月7日他叫國務(wù)院致電王揖唐，提出了四點(diǎn)質(zhì)問：（一）唐紹儀的和談總代表資格問題，唐原由廣州軍政府所委派，現(xiàn)在唐否認(rèn)廣州軍政府的存在，則唐本身地位來自何處？（二）孫、唐、伍諸總裁或久已辭職，或現(xiàn)已離任，現(xiàn)在聚集上海私邸開會(huì)，上海又不屬于西南范圍。則諸公所議各項(xiàng)是否能發(fā)生效力，而西南各方對(duì)于此項(xiàng)集議，是否一致贊成？（三）孫、唐、伍三公既否認(rèn)兩粵現(xiàn)行機(jī)構(gòu)，則上海和議一旦有成，兩粵能否一致奉行而無反抗？（四）唐紹儀總代表上年所提八條，中央迭次抗?fàn)?，和議因之中梗……。今少川（唐紹儀號(hào)）宣言仍以八條為據(jù)，遽與開議，是否有前后矛盾之嫌？以上四點(diǎn)統(tǒng)希核復(fù)，再酌應(yīng)付。從這通電報(bào)中看出徐世昌是不愿以上海三總裁及唐紹儀的議和代表為對(duì)象。
6月7日下午安福系推出議員20余人見徐，請(qǐng)徐明告對(duì)上海和會(huì)的態(tài)度，徐竟不接予接見，議員們堅(jiān)持要見，僵持到夜晚10時(shí)，總統(tǒng)府秘書長(zhǎng)吳笈孫才跑出來作揖打拱說：“元首有病，請(qǐng)諸位明天來?！?月8日安福系要員在太平湖開會(huì)討論上海和會(huì)和應(yīng)付徐世昌問題，曾毓雋認(rèn)為徐世昌只以岑春煊為對(duì)象，不支持上海和會(huì)是破壞和平，主張國會(huì)提出彈劾破壞和平的總統(tǒng)。經(jīng)討論后，改為推舉兩院議員見徐質(zhì)問不重視上海和會(huì)的理由，同時(shí)兩院通電贊成上海和會(huì)繼續(xù)進(jìn)行，以便早日達(dá)成協(xié)定。于是李盛鐸、田應(yīng)璜、劉恩格前往訪徐，徐向他們吞吞吐吐地表示：（一）政府對(duì)王揖唐并無不信任之意。（二）南方軍政府發(fā)生內(nèi)亂，北京政府當(dāng)然可以置身局外。（三）南方軍政府改派溫宗堯?yàn)槟戏娇偞?，北京政府尚未承認(rèn)。
桂系在廣東對(duì)廣東軍人的壓制行為，引起了廣東人民和各方面的極大反感，因此廣東人民舉行了大罷工、罷市、罷課來表示抗議。廣九、廣三鐵路火車停駛，廣州市電燈不明，形勢(shì)極為緊張。這時(shí)候廣東老百姓只希望桂系力量能夠早日被逐出，他們?cè)杏?jì)劃擬選舉伍廷芳為省長(zhǎng)以對(duì)抗桂系另派省長(zhǎng)。同時(shí)在軍事上粵系地方派也想連絡(luò)國民黨內(nèi)的粵系軍人，當(dāng)時(shí)國民黨內(nèi)的粵系軍人實(shí)力分子是陳炯明，陳炯明這時(shí)擔(dān)任粵軍總司令正駐軍閩南，陳炯明的離粵，也是受到桂系的排擠，他內(nèi)心當(dāng)然想回廣東，廣東地方派軍人魏邦平和李福林派人暗和陳炯明通款曲，要求陳率軍秘密開回廣東，魏李等在內(nèi)接應(yīng)，以便里應(yīng)外合驅(qū)逐桂系。
然而桂系在廣東的力量究竟是最大的，所以魏邦平和李福林這個(gè)計(jì)劃是不容易實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)楣鹣狄恢庇熊婈?duì)監(jiān)視粵閩邊區(qū)的陳炯明，陳炯明回車的行動(dòng)立刻會(huì)引起阻止行動(dòng)，很難達(dá)到目的。
陳炯明率軍回粵的消息傳出去了，可是實(shí)際行動(dòng)卻很難實(shí)現(xiàn)，因此陳炯明只好公開通電否認(rèn)他要率軍回粵的謠言。否認(rèn)盡管否認(rèn)，事實(shí)上陳炯明在6月25日即秘密與福建督軍李厚基簽訂了粵閩劃界停戰(zhàn)協(xié)定，這就表示陳炯明隨時(shí)可能率軍由閩南撤出施特勞斯見“外國哲學(xué)史”中的“施特勞斯”。，不會(huì)受到福建方面的追擊。
陳炯明當(dāng)然是日夜希望回到廣東，他又何嘗忘了廣東督軍的寶座。
南方的軍政府由單一的大元帥制改組為合議形式的總裁制后，實(shí)際上的軍政府并不在七總裁控制中，而是由桂系所控制。同時(shí)名雖號(hào)稱七總裁，可是這時(shí)候，孫中山先生已去上海，宣布辭職。唐紹儀一直在上海擔(dān)任南方的議和總代表。唐繼堯在云南。陸榮廷則留在廣西。所以在廣州只有岑春煊、伍廷芳、林葆懌三人。雖然那些不在廣州的總裁們都派有代表列席政務(wù)會(huì)議，可是桂系只承認(rèn)陸榮廷的代表合格。孫、唐、唐的代表桂系都不承認(rèn)。主席總裁岑春煊則一切聽命于桂系。
8年8月7日孫中山在上海通電辭去總裁一職，并聲明自辭職日起，以后軍政府所發(fā)文電如果仍簽署他的名字，概不負(fù)責(zé)。11日廣州國會(huì)開會(huì)議決挽留孫中山。這個(gè)期間廣州舊國會(huì)內(nèi)政學(xué)系議員和照霞樓派議員之間沖突更尖銳化了（照霞樓派是國民黨系議員的代稱，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國民黨籍議員多數(shù)下榻照霞樓）。由于對(duì)軍政府極為不滿馬克思主義的三個(gè)來源和三個(gè)組成部分列寧寫于1913，照霞樓派策動(dòng)第二次改組軍政府，首先提案查辦廣東財(cái)政廳廳長(zhǎng)楊永泰，提起楊永泰也是個(gè)了不起的人物，他是政學(xué)系的軍師和智囊。隨后照霞樓又建議撤回南方議和總代表，改組軍政府為正式政府。對(duì)北京政府明令討伐。又因岑春煊私派代表到北京秘密接洽和議，違反《約法》精神和軍政府的合議制，照霞樓派議員提出不信任主席總裁一案，岑春煊于是忿而辭職。這期間政學(xué)系很孤單，舊國會(huì)各黨派與國民黨聯(lián)合起來，于是改組軍政府一案遂得通過。九十月間，軍政府和國民黨占有優(yōu)勢(shì)的舊國會(huì)已經(jīng)處于對(duì)立的地位，使得軍政府的地位搖搖欲墜。
這時(shí)候，滇系和桂系還是和好時(shí)期，所以唐繼堯、莫榮新、譚延闿、劉顯世聯(lián)名通電，反對(duì)軍政府改組。陸榮廷、林葆懌、譚延闿、譚浩明則紛紛通電挽留岑春煊。
9年初，滇桂兩系因?yàn)闋?zhēng)奪駐粵滇軍的統(tǒng)率權(quán)而翻臉，唐繼堯也打算辭去總裁以拆軍政府的臺(tái)，于是南方的政治局面為之一變，滇系和國民黨結(jié)合起來，桂系便陷于孤立。國民黨計(jì)劃以云南為新根據(jù)地，把廣州的非常國會(huì)搬去昆明，并在云南組織新的西南政府。當(dāng)北江滇軍問題發(fā)生時(shí)，廣州參眾兩院議長(zhǎng)吳景濂、林森都秘密地由廣州潛赴香港，舊國會(huì)議員們也一批一批地前往香港集中。
唐繼堯計(jì)劃和粵軍總司令陳炯明兩面向廣東進(jìn)兵，夾攻桂系，粵軍由閩回粵的謠言盛傳一時(shí)，陳炯明不但和福建督軍李厚基秘密妥協(xié)，并與親桂系的滇軍師長(zhǎng)方聲濤部在粵閩邊境發(fā)生沖突。
9年3月29日軍政府政務(wù)總裁伍廷芳及參眾兩院議長(zhǎng)林森、吳景濂以反對(duì)岑春煊，悄然離粵赴上海。
伍廷芳的不辭而別，使軍政府有點(diǎn)手足無措，并不是伍廷芳有什么重要過于孫、唐、唐三總裁，而是伍廷芳有他的價(jià)值，因伍兼任軍政府的外交部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)。8年6月外交團(tuán)取得北京政府的同意，以關(guān)稅余款的百分之十三撥交南方軍政府作為政費(fèi)，這筆款項(xiàng)指定由伍廷芳簽字具領(lǐng)，如今伍廷芳悄然去港，外國人只認(rèn)簽字，誰也無法冒簽伍的簽字，換句話說領(lǐng)這筆錢發(fā)生了極大的麻煩，這就是伍廷芳比其他總裁重要的地方。
同時(shí)伍廷芳經(jīng)手領(lǐng)取的關(guān)稅余款共五次，全數(shù)390余萬元，除支付外，還存了180余萬元。這筆錢在伍出走時(shí)也沒有移交，全數(shù)攜之而去。
伍這一著，比帶了軍隊(duì)走還要兇，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的軍政府，財(cái)政是最重要的一環(huán)。岑春煊趕回廣州后立刻寫了一封親筆信，派專人到香港敦請(qǐng)伍回穗，岑在信中說了許多好話，只要求伍回來，無話不可談，無事不可商。然而伍則堅(jiān)決拒絕，任來人怎么懇求，就是不肯回去。
軍政府只好發(fā)表公報(bào)：4月8日軍政府政務(wù)會(huì)議解除伍的外交、財(cái)政兩部長(zhǎng)兼職，仍留總裁本職。同時(shí)譴責(zé)伍廷芳不告而行，既不接受勸告回省供職，又不辦理移交。尤有甚者，伍攜走了關(guān)稅余款180萬元，致使庫空如洗，軍政各費(fèi)均無從應(yīng)付。另一公報(bào)則宣布：政務(wù)會(huì)議議決免除伍廷芳外交、財(cái)政部長(zhǎng)兼職，特任溫宗堯?yàn)橥饨徊块L(zhǎng)，陳錦濤為財(cái)政部長(zhǎng)。陳錦濤未到任前，由次長(zhǎng)文群代理部務(wù)。
伍廷芳這次攜官印出走是第二次了，其第一次是在民國6年7月張勛復(fù)辟時(shí)，他攜帶外交總長(zhǎng)的印信由北京到上海，仍然自居為合法的外交總長(zhǎng)；這次也是一樣，4月10日他在香港發(fā)出通電，宣布繼續(xù)執(zhí)行外交、財(cái)政兩總長(zhǎng)的職權(quán)。軍政府除通電否認(rèn)其職權(quán)外，并電請(qǐng)北京政府轉(zhuǎn)告外交團(tuán)，以后關(guān)稅余款請(qǐng)直接解交軍政府領(lǐng)收。
4月中旬，軍政府在香港延聘律師控告伍廷芳卷款潛逃，伍也聘律師對(duì)抗。香港中外報(bào)紙大登特登。這一來大家都知道南方的軍政府不只是四分五裂，根本是一息奄奄了。
這真是一件極可惜的事，對(duì)于南方軍政府，因?yàn)檫@時(shí)正是北方直皖兩系瀕臨破裂，戰(zhàn)爭(zhēng)一觸即發(fā)，如果南方真的護(hù)法，團(tuán)結(jié)一致，則北方的變局將使南方漁翁得利。不料南方也是一樣，一方面滇粵軍發(fā)生沖突，另方面軍政府則四分五裂。相對(duì)的，北方也是自顧不暇，不能抓住這個(gè)機(jī)會(huì)來統(tǒng)一南方，如果這時(shí)北方直皖兩系不是到了最后火并的時(shí)候，則用兵南方不難底定全局的。
對(duì)南方軍政府最嚴(yán)重的，是國會(huì)議員也成批地不辭而別，甚至還帶走了檔案。4月1日，非常國會(huì)眾議院副議長(zhǎng)褚輔成去了香港，行前曾召國民黨籍議員到香港集中，兩院秘書廳在國民黨議長(zhǎng)指揮下，把兩院檔案卷宗全部打包疊好，分批運(yùn)赴香港，這一來真是徹底地搬了家。使得廣州的非常國會(huì)變成了真空狀態(tài)。
4月3日，岑春煊風(fēng)聞國會(huì)已搬空了，乃下令派憲兵前往兩院搜查，果然發(fā)現(xiàn)國會(huì)重要文件全部已經(jīng)運(yùn)走，大為光火，因之派警察嚴(yán)密監(jiān)視兩院。
4月6日，留穗未走的國會(huì)議員召開聯(lián)席會(huì)議，非國民黨議員公推孫光庭為參議院主席，陳鴻鈞為眾議院主席，代行議長(zhǎng)職權(quán)。同時(shí)通電宣布眾議院議長(zhǎng)吳景濂、副議長(zhǎng)褚輔成、參議院議長(zhǎng)林森等“帶印潛逃，嗣后如假議長(zhǎng)名義在外發(fā)表文電，一概認(rèn)為無效?！?br/>
國民黨籍議員在香港舉行座談會(huì)，會(huì)中討論主題是把國會(huì)搬到什么地方？有的主張搬到云南，一部分則主張搬去上海。主張遷上海的人認(rèn)為上海是皖系勢(shì)力范圍，而皖系對(duì)國民黨日益表示好感，自不會(huì)干涉國會(huì)在上海集會(huì)。上海是全國重心，一舉一動(dòng)容易受人重視，耳目靈活，宣傳的效果也很大?？墒欠磳?duì)派則認(rèn)為國會(huì)之所以播遷，就是因?yàn)槭芡钕弟婇y的迫害，當(dāng)年就是皖系軍閥強(qiáng)迫北京政府下令解散的，現(xiàn)在的安福國會(huì)也是皖系一手孕育出來的，因此國會(huì)再投奔皖系勢(shì)力范圍之內(nèi)，未免太沒有骨氣了。所以這派人主張國會(huì)遷昆明?？墒欠磳?duì)遷昆明的人理由也很對(duì)，他們認(rèn)為云南僻處一隅，交通不便，國會(huì)遷滇無法號(hào)召，在政治上起不了廣泛的影響。同時(shí)對(duì)唐繼堯的態(tài)度也值得考慮，認(rèn)為唐繼堯在云南一向是關(guān)了門做皇帝，他是不是愿意歡迎這么多國會(huì)議員到昆明，也值得研究。
最后，主張遷滬者占大多數(shù)，于是伍廷芳乃把他所攜出的公款發(fā)給每位議員赴滬旅費(fèi)200元，另匯100萬元存上海匯豐銀行為國會(huì)遷滬后的制憲經(jīng)費(fèi)。在上海方面，孫中山和唐紹儀也擔(dān)承另籌100萬元支援國會(huì)。
4月8日，吳景濂先動(dòng)身去上海，籌備國會(huì)在上海復(fù)會(huì)，國會(huì)存款50余萬元由他帶走。4月上旬，國會(huì)議員陸續(xù)抵達(dá)上海的已有200人左右，計(jì)劃先召開兩院聯(lián)席會(huì)。
于是，上海和廣州的兩派議員，就遙遙相罵，互罵對(duì)方“通敵違法”。這時(shí)在廣州的國會(huì)議員仍有300余人，政學(xué)系議員建議：由于人數(shù)不足，可以改開非常會(huì)議，推舉岑春煊為大元帥以代替日益沒落的軍政府。
在北京看起來，廣州的舊國會(huì)分家，是個(gè)好消息，總統(tǒng)徐世昌和總理靳云鵬認(rèn)為這是南北直接交涉的大好時(shí)機(jī)，因此主張撇開上海的和會(huì)，直接向廣州軍政府談和。根據(jù)李純的五款方案，再加入：“善后大借款如果成立，應(yīng)依照關(guān)稅余款分配西南百分之十三的舊例辦理?！币粭l作為談判基礎(chǔ)。
可是段祺瑞卻反對(duì)徐、靳的主張，段以前一直是極端地反對(duì)上海和會(huì)的，現(xiàn)在忽然搖身一變，極力主張仍應(yīng)在上海談和，主張一切問題應(yīng)由上海和會(huì)解決。而皖系健將，上海的“地方首腦”盧永祥也和舊國會(huì)的議員們成為好朋友，盧永祥公開建議解決時(shí)局的方法是新舊國會(huì)的合并，在上海共同制憲。
時(shí)局的發(fā)展，把一個(gè)最倒霉的人救活了，這就是安福系的首領(lǐng)，北方議和總代表王揖唐。他本來大張旗鼓到上海，不料南方代表根本不承認(rèn)他的地位，任他巧語花言，任他費(fèi)盡心機(jī)，南方代表就是一百個(gè)不理，使他不只感到乏味，而且進(jìn)退維谷。現(xiàn)在廣州的國會(huì)議員到了上海，正是走投無路的時(shí)候，他仍出面四處連絡(luò)，他手頭有錢，錢可通神，于是他的局面也活躍起來。
前面曾提到，王揖唐抵滬后是下榻上海富翁、猶太人哈同的花園中，據(jù)說王且把自己女兒拜哈同為義父。這位哈同的義子義女甚多。王揖唐在哈同公園中寄居時(shí)，曾遇到一次炸彈案，他疑心有人向他謀刺，更疑心謀刺案與江蘇督軍李純有關(guān)。李純聽到此訊，大為光火，乃函王云：“公以小人之腹，度君子之心，仆即有恨于公，何至下效無賴之暗殺行為，況并無所憾于公乎？”李函并不使王釋然，王揖唐總認(rèn)為李純對(duì)他不懷好意。
4月16日伍廷芳、林森到上海后，國民黨召開緊急會(huì)議，研究進(jìn)一步否認(rèn)軍政府在法律上的效力。由于軍政府的組成是以七總裁為基干，最高行政機(jī)構(gòu)政務(wù)會(huì)議須有過半數(shù)的總裁出席才有效，現(xiàn)在廣州只留下岑春煊、林葆懌兩人，而林葆懌也已宣布辭職，所以國民黨認(rèn)為廣州的政務(wù)會(huì)議是沒有效的。
廣州方面的解釋則不然，廣州的政務(wù)會(huì)議說：七總裁中孫中山已經(jīng)辭職，唐紹儀根本就沒有就職，所以軍政府的總裁只有五位?，F(xiàn)在在廣州軍政府這一方面的，還有岑春煊、陸榮廷和林葆懌三位，所以還是多數(shù)，因此政務(wù)會(huì)議是合法的。這當(dāng)然是強(qiáng)辭奪理。為了要湊數(shù)，有一部分人主張索性把軍政府改組為清一色的桂系，補(bǔ)選廣東督軍莫榮新、廣西督軍譚浩明為總裁。這當(dāng)然是走極端的一法。岑春煊是陸榮廷的長(zhǎng)官，陸榮廷又是莫榮新和譚浩明的長(zhǎng)官，這四位同為總裁，就變成三代同堂了。所以莫、譚均以“不敢和長(zhǎng)官并駕齊驅(qū)”為理由推翻了這個(gè)建議。
5月4日，廣州國會(huì)補(bǔ)選熊克武、溫宗堯、劉顯世為總裁，以補(bǔ)孫中山、唐紹儀、伍廷芳之缺。熊代表四川，劉代表貴州，溫代表北方。四川和貴州是和云南一致的，廣州故意選出熊和劉，是有意分化滇系。
在上海召開國會(huì)的計(jì)劃受到了打擊，由于廣州方面委托律師在香港控告伍廷芳卷走公款，因此伍廷芳匯存到上海匯豐銀行的存款被判決假扣留。沒有錢不能辦事，這是最傷腦筋的。5月5日，到滬議員召開談話會(huì)，決定國會(huì)遷滇，并發(fā)表宣言，否認(rèn)廣州的軍政府和國會(huì)。
6月2日，孫中山在私邸召集唐紹儀、伍廷芳、李烈鈞及唐繼堯的代表舉行會(huì)議，舊國會(huì)議長(zhǎng)吳景濂、林森、王正廷、褚輔成都被邀參加，會(huì)議決定由孫、唐、唐、伍四總裁發(fā)表聯(lián)合宣言，全文如下：
“自政務(wù)總裁不足法定人數(shù)，而廣州無政府。自參眾兩院同時(shí)他徙，而廣州無國會(huì)。雖其殘余之眾，濫用名義，呼嘯儔侶，然豈能掩盡天下耳目？即使極其詐術(shù)與暴力所至，亦終不出于兩廣。而兩廣人民之心理，初不因此而淹沒，況云南貴州四川，固隨靖國聯(lián)軍總司令為進(jìn)止，閩南湘南湘西鄂西陜西各處護(hù)法區(qū)域，亦守義而勿渝。以理以勢(shì)，皆明白若此，固知護(hù)法團(tuán)體，決不因一二人之構(gòu)亂而渙散也。慨自政務(wù)會(huì)議成立以來，徒因地點(diǎn)在兩廣，遂為一二人所把持；論兵則惟知擁兵自固，論和則惟知攘利分肥，以秘密濟(jì)其私，以專橫逞其欲，護(hù)法宗旨，久已為所犧牲，猶且假護(hù)法之名，行害民之實(shí)，煙苗遍地，賭館滿街，吮人民之膏血，以保驕兵悍將之愿，軍行所至，淫掠焚殺，鄉(xiāng)里為墟，非惟國法所不容，直人類所不齒。文等辱與同列，委曲周旋，冀得一當(dāng)，而終于忍無可忍，夫豈得已？惟既受國民付托之重，自當(dāng)同心戮力，掃除危難，貫徹主張……”
同時(shí)，唐紹儀備了公函送達(dá)北方總代表王揖唐，要求恢復(fù)和談。
6月6日，廣州軍政府政務(wù)會(huì)議議決：撤換南方議和總代表唐紹儀，改派溫宗堯繼任；通告北京政府，南方政務(wù)總裁孫中山、唐紹儀、伍廷芳三人的總裁資格業(yè)已取消。并且發(fā)出急電云：
“王揖唐為北方議和總代表，此間始終并未承認(rèn)，而唐紹儀復(fù)經(jīng)撤銷總代表，所有唐、王私議之和平條件，不能發(fā)生效力?！虾Ｗ饨鐑?nèi)所稱之軍政府，除唐繼堯未辭職外，唐紹儀始終未就職，孫文業(yè)于八月間辭職，伍廷芳于本年三月間卷款棄職，經(jīng)于五月四日由國會(huì)非常會(huì)議宣告免職，另行改選。孫、唐、伍三人所有宣言及一切行動(dòng)均屬無效?！?br/>
廣州的一舉一動(dòng)，在北京的徐世昌是贊成的，可是段祺瑞和安福系都予以冷淡。段系對(duì)上海的發(fā)展寄有極大的興趣，唐紹儀給了王揖唐恢復(fù)和談通知后，唐、王就互相拜訪，談得非常投機(jī)，昨天還是路人，今天卻變成了老友。這種友好性的接觸，顯示出前途的樂觀，雙方似乎均本著互相忍讓的精神，提出對(duì)方可以接受的條件，期使和談獲有具體結(jié)果。段祺瑞還直接回答了孫、唐、唐、伍四總裁一封電報(bào)，贊成恢復(fù)上海和談。
徐世昌則對(duì)上海的發(fā)展表示冷淡，6月7日他叫國務(wù)院致電王揖唐，提出了四點(diǎn)質(zhì)問：（一）唐紹儀的和談總代表資格問題，唐原由廣州軍政府所委派，現(xiàn)在唐否認(rèn)廣州軍政府的存在，則唐本身地位來自何處？（二）孫、唐、伍諸總裁或久已辭職，或現(xiàn)已離任，現(xiàn)在聚集上海私邸開會(huì)，上海又不屬于西南范圍。則諸公所議各項(xiàng)是否能發(fā)生效力，而西南各方對(duì)于此項(xiàng)集議，是否一致贊成？（三）孫、唐、伍三公既否認(rèn)兩粵現(xiàn)行機(jī)構(gòu)，則上海和議一旦有成，兩粵能否一致奉行而無反抗？（四）唐紹儀總代表上年所提八條，中央迭次抗?fàn)?，和議因之中梗……。今少川（唐紹儀號(hào)）宣言仍以八條為據(jù)，遽與開議，是否有前后矛盾之嫌？以上四點(diǎn)統(tǒng)希核復(fù)，再酌應(yīng)付。從這通電報(bào)中看出徐世昌是不愿以上海三總裁及唐紹儀的議和代表為對(duì)象。
6月7日下午安福系推出議員20余人見徐，請(qǐng)徐明告對(duì)上海和會(huì)的態(tài)度，徐竟不接予接見，議員們堅(jiān)持要見，僵持到夜晚10時(shí)，總統(tǒng)府秘書長(zhǎng)吳笈孫才跑出來作揖打拱說：“元首有病，請(qǐng)諸位明天來?！?月8日安福系要員在太平湖開會(huì)討論上海和會(huì)和應(yīng)付徐世昌問題，曾毓雋認(rèn)為徐世昌只以岑春煊為對(duì)象，不支持上海和會(huì)是破壞和平，主張國會(huì)提出彈劾破壞和平的總統(tǒng)。經(jīng)討論后，改為推舉兩院議員見徐質(zhì)問不重視上海和會(huì)的理由，同時(shí)兩院通電贊成上海和會(huì)繼續(xù)進(jìn)行，以便早日達(dá)成協(xié)定。于是李盛鐸、田應(yīng)璜、劉恩格前往訪徐，徐向他們吞吞吐吐地表示：（一）政府對(duì)王揖唐并無不信任之意。（二）南方軍政府發(fā)生內(nèi)亂，北京政府當(dāng)然可以置身局外。（三）南方軍政府改派溫宗堯?yàn)槟戏娇偞?，北京政府尚未承認(rèn)。
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