對(duì)袁世凱來(lái)說(shuō)，他的失敗命運(yùn)是從他和國(guó)民黨正式?jīng)Q裂時(shí)開(kāi)始的，因?yàn)樽源硕螅阋徊揭徊降刈呱狭似缏?，脫離了時(shí)代和人民，在歷史的車(chē)輪下，他不向前而向后倒退，最后終于失敗而死亡。
他在二次革命用兵時(shí)，得心應(yīng)手，自以為用武力統(tǒng)一了中國(guó)。迨軍事告一段落，便在政治上使用壓力，迫國(guó)會(huì)選他為正式大總統(tǒng)，最后解散國(guó)民黨，取締了國(guó)民黨籍的國(guó)會(huì)議員。這一切在當(dāng)時(shí)看來(lái)，是既毒辣又兇狠的手段，北洋方面的人大家互相贊誦袁不愧是個(gè)角色，手狠心辣。其實(shí)這正是袁自掘墳?zāi)沟拈_(kāi)始，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的政治主流，毫無(wú)問(wèn)題把握在領(lǐng)導(dǎo)革命推翻清朝的國(guó)民黨手中，袁如此對(duì)待國(guó)民黨，完全是逆天行事，是政治的逆流。逆流雖能洶涌，卻經(jīng)不起考驗(yàn)，因?yàn)槿绻恢焙蛧?guó)民黨互相提攜，互相激勵(lì)，以國(guó)民黨的主義為政治主流，袁的北洋實(shí)力為安定力量，則民國(guó)初年便不會(huì)那么擾攘不安。有國(guó)民黨在，袁便不敢太為所欲為，總有點(diǎn)投鼠忌器，后來(lái)的籌安會(huì)和洪憲帝制便不會(huì)上演，袁也不會(huì)悲慘地死去，所以后來(lái)的一切，都是因?yàn)樵咤e(cuò)這一步而開(kāi)始的。
袁的解散國(guó)民黨，在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)也極失民心，當(dāng)時(shí)北京有一家報(bào)紙批評(píng)得最為恰當(dāng)，它說(shuō)：
“解散國(guó)民黨的命令，是以攻克湖口炮臺(tái)時(shí)所得的證據(jù)為其根據(jù)；事情經(jīng)過(guò)數(shù)月，政府為何置而不問(wèn)，遲至今日始行宣布？現(xiàn)任總統(tǒng)是由這些謀叛議員選舉而產(chǎn)生的，議員資格既被停止有的唯物論者和徹底的唯心論者（如黑格爾）都肯定思維與，總統(tǒng)資格是否仍應(yīng)存在？”
一個(gè)人最怕一步走錯(cuò)，譬如著棋，一步之差，全局皆輸。袁世凱這時(shí)的作為完全相同，當(dāng)他解散國(guó)民黨以后，國(guó)民黨籍的議員也被取締，根據(jù)他的命令，議員缺額應(yīng)由各省候選人遞補(bǔ)，但是袁這時(shí)已感到國(guó)會(huì)是個(gè)礙手礙腳的東西，留下仍是一害，索性一不作二不休，讓國(guó)會(huì)在人數(shù)不足情形下解體。所以他雖然明令各省遞補(bǔ)，同時(shí)卻暗中指示各省當(dāng)局無(wú)庸完成遞補(bǔ)手續(xù)。在這點(diǎn)上還有一點(diǎn)內(nèi)幕，當(dāng)?shù)谝粚脟?guó)會(huì)議員進(jìn)行選舉時(shí)，國(guó)民黨在全國(guó)各省占了極大優(yōu)勢(shì)，國(guó)民黨黨員不僅在當(dāng)選人中占了多數(shù)，就是在候選人中也占多數(shù)，現(xiàn)在如果要以候選人遞補(bǔ)，國(guó)會(huì)中仍是國(guó)民黨人占多數(shù)，如果取消國(guó)民黨候選人的遞補(bǔ)資格，則將造成無(wú)人遞補(bǔ)的現(xiàn)象，還不如各省根本不辦理為佳。于是國(guó)會(huì)就在法定人數(shù)不足的情形下無(wú)法開(kāi)會(huì)，袁世凱在解散國(guó)民黨后，使國(guó)會(huì)自然解體而企圖以政治會(huì)議來(lái)代替。
政治會(huì)議原是袁容納許多有地位無(wú)官職又不是國(guó)會(huì)議員的政界人士，性質(zhì)有點(diǎn)非驢非馬，可是在袁決心扼殺了國(guó)會(huì)后，政治會(huì)議就派了用場(chǎng)。
政治會(huì)議的組成，是由總統(tǒng)派十人，國(guó)務(wù)院派四人，各部每部派一人，各省每省派二人合組。袁所派的是：李經(jīng)羲、梁敦彥、樊增祥、蔡鍔、寶熙、楊度、趙惟熙、饒漢祥、楊士琦、馬良。最初拉法格（PaulLafargue，1842—1911）法國(guó)和國(guó)際工人，袁擬指定楊度為政治會(huì)議議長(zhǎng)，顧鰲為秘書(shū)長(zhǎng)，不料正要發(fā)表時(shí)，袁的一個(gè)老朋友李經(jīng)羲到了北京。李經(jīng)羲是清朝末年領(lǐng)銜各省督撫，聯(lián)名奏請(qǐng)?zhí)崆傲棽⒄匍_(kāi)國(guó)會(huì)的主角，袁自己出身督撫，對(duì)于做過(guò)清朝督撫的人看得最重，所以李一到北京，袁就把已經(jīng)發(fā)出派楊度為政治會(huì)議議長(zhǎng)的命令收回，改派李為議長(zhǎng)。
民國(guó)2年12月15日，政治會(huì)議議員69人，在新華門(mén)集合，由內(nèi)閣總理熊希齡、內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈐導(dǎo)入中南海居仁堂，恭謁袁大總統(tǒng)。當(dāng)天下午，政治會(huì)議就在北海團(tuán)城承光殿舉行開(kāi)幕典禮。議長(zhǎng)李經(jīng)羲在開(kāi)幕詞中，把政治會(huì)議的性質(zhì)加以描述，他說(shuō)：“現(xiàn)在所注意的是人治，而未到法治時(shí)期……本會(huì)之產(chǎn)生并無(wú)成規(guī)可按，所以性質(zhì)上只是一種咨詢機(jī)關(guān)，有同意之權(quán)，而實(shí)行之權(quán)則在政府?！罂偨y(tǒng)只以救國(guó)為前提，不存絲毫政見(jiàn)，我們雖不能代表國(guó)民，卻也有我們應(yīng)盡的天職?！?br/>
這時(shí)，國(guó)會(huì)已無(wú)開(kāi)會(huì)可能，于是，粵督龍濟(jì)光電請(qǐng)?jiān)绖P，要求以政治會(huì)議替代國(guó)會(huì)。接著，由黎元洪領(lǐng)銜的19省軍民長(zhǎng)官也聯(lián)名發(fā)表了一個(gè)主張解散國(guó)會(huì)的通電。在這通電內(nèi)，黎等要求解散國(guó)會(huì)的理由是：國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)七閱月，毫無(wú)成績(jī)，所以應(yīng)該把殘留的議員解散云云。
袁根據(jù)上面兩電，咨詢政治會(huì)議取決可否，以便實(shí)行，同時(shí)提出了所謂救國(guó)大計(jì)案，該案包含資遣國(guó)會(huì)議員回籍和增修約法案兩事。他的理由是國(guó)會(huì)既因人數(shù)不足原方法、數(shù)學(xué)方法、系統(tǒng)方法等）的適用性及相互聯(lián)系。4．，自身不能行使職權(quán)，而增修約法案前已提交國(guó)會(huì)，乃國(guó)會(huì)一擱再置，所以現(xiàn)在提交政治會(huì)議來(lái)討論。
12月29日，政治會(huì)議舉行第一次會(huì)議，討論“救國(guó)大計(jì)案”，議員們大家面面相對(duì)不敢靦然以立法機(jī)關(guān)自居，因此討論不出結(jié)果來(lái)。最后決定成立15人審查會(huì)，推蔡鍔為審查長(zhǎng)，孫毓筠等為審查員，交由審查會(huì)去討論。
民國(guó)3年1月2日，15人審查會(huì)開(kāi)會(huì)，大家仍然認(rèn)為這是兩個(gè)難題，不容易做出文章來(lái)，但又不能交白卷，因此建議政府，對(duì)增修約法問(wèn)題，另設(shè)“制法機(jī)關(guān)”進(jìn)行討論；至于解散國(guó)會(huì)問(wèn)題，決議建議政府，國(guó)會(huì)議員應(yīng)即停職，給資與否由政府自決，回籍與否由議員自決。元月10日，政治會(huì)議就根據(jù)審查會(huì)的意見(jiàn)，呈請(qǐng)?jiān)偨y(tǒng)采擇施行。同日，袁根據(jù)政治會(huì)議的第二個(gè)法案，下令解散國(guó)會(huì)。
袁既有了御用的機(jī)構(gòu)“中央政治會(huì)議”，同時(shí)根據(jù)政治會(huì)議的建議，于民國(guó)3年1月10日下令停止兩院現(xiàn)有議員，這樣一來(lái)，國(guó)會(huì)遂完全解散。這個(gè)解散國(guó)會(huì)的命令如下：
“……本月十日，據(jù)政治會(huì)議呈稱，本案前奉大總統(tǒng)咨詢命令，系據(jù)兼領(lǐng)湖北都督事黎元洪等銑電之所請(qǐng)求……綜其綱要，約有兩端：第一則請(qǐng)修正憲法，而以拘文牽義為戒；第二則請(qǐng)資遣議員，而以扶持國(guó)本為宗。凡此所陳，具征遠(yuǎn)識(shí)。惟原電修正憲法一節(jié)，經(jīng)本會(huì)議詳細(xì)討論，僉以民國(guó)憲法，尚未制定公布，自無(wú)修正之可言，若謂憲法未施行以前《臨時(shí)約法》之效力與憲法等，該原電所稱應(yīng)行修正，即指約法而言，則應(yīng)于大總統(tǒng)咨詢修改約法程序案內(nèi)，另行議復(fù)，其對(duì)于國(guó)會(huì)現(xiàn)有議員給資回籍，另候召集一節(jié)，本會(huì)議意見(jiàn)，以為原電所陳，不無(wú)可采……方今國(guó)勢(shì)岌發(fā)，改良國(guó)會(huì)組織，幾于異口同聲，兼之本屆國(guó)會(huì)分子，既以亂黨嫌疑，多數(shù)議員資格一律取消，人無(wú)半數(shù)，遞補(bǔ)需時(shí)，雖前奉大總統(tǒng)命令，曾飭內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)查取本屆合法候補(bǔ)當(dāng)選人，如額遞補(bǔ)，以重國(guó)會(huì)等因；內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)亦經(jīng)飭由籌備國(guó)會(huì)事務(wù)局遵辦?，F(xiàn)據(jù)河南等省選舉監(jiān)督電陳遞補(bǔ)補(bǔ)選各項(xiàng)礙難情形，奉交本會(huì)議并案討論，本會(huì)議細(xì)核原電，自系實(shí)情。夫以現(xiàn)有議員，既不足法定人數(shù)，而候補(bǔ)議員，又難于克期遞補(bǔ)，是我國(guó)民所恃以為運(yùn)用共和政治之國(guó)會(huì)，目前決不能行使職權(quán)，少數(shù)議員，即無(wú)到院之必要?！链罂偨y(tǒng)取消亂黨議員，前次命令，業(yè)已聲明，系為挽救國(guó)家之危亡，減輕國(guó)民之痛苦起見(jiàn)，事非得已，誠(chéng)具苦心。而各都督、民政長(zhǎng)關(guān)心救國(guó)大計(jì)，尤注重于修正憲法，亦無(wú)對(duì)人關(guān)系之可言?，F(xiàn)在國(guó)會(huì)組織不良，萬(wàn)不獲已自求改善，此心既可共信，此希望必期速達(dá)，對(duì)此組織不良之國(guó)會(huì)，又事實(shí)上職權(quán)業(yè)已停止，何必于現(xiàn)有議員，虛示維系，以重違我國(guó)民渴望改良國(guó)會(huì)之公心？要之，我民國(guó)決不能無(wú)國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)組織，旦暮改定，大總統(tǒng)決不能不仍行召集，約法具在，無(wú)可懷疑；則今日即徇各省地方長(zhǎng)官之請(qǐng)，明白宣布，使?jié)鷿?jì)賢能議員，暫結(jié)殘局，而養(yǎng)朝氣，以待將來(lái)之結(jié)合，實(shí)亦無(wú)戾于救國(guó)精神，且可以促國(guó)會(huì)之再造，此原電之可采者一也。至就議員個(gè)人而論，自國(guó)民黨議員悉經(jīng)解散后，其余穩(wěn)健明達(dá)之士，留則無(wú)職可盡，去則棄職為嫌，進(jìn)退兩難，身心俱苦，為國(guó)家愛(ài)重人材，豈宜如此！此原電之可采者二也。本會(huì)議全體決議，認(rèn)原電所請(qǐng)另候召集一節(jié)，系屬度勢(shì)審時(shí)正當(dāng)辦法，應(yīng)請(qǐng)?zhí)偨y(tǒng)俯納各都督民政長(zhǎng)之議，宣布停止兩院現(xiàn)有議員職務(wù)，并聲明兩院現(xiàn)有議員，既與現(xiàn)行《國(guó)會(huì)組織法》第十五條所載總議員過(guò)半數(shù)之規(guī)定不符，應(yīng)毋庸再為現(xiàn)行《國(guó)會(huì)組織法》第二條暨第三條之組織。其現(xiàn)有議員既經(jīng)停止職務(wù)，如何給資之外，或依據(jù)院法所定，或斟酌財(cái)政情形，應(yīng)由政府迅速籌劃施行。至現(xiàn)有議員停止職務(wù)后，是否回籍，可聽(tīng)其便，政府毋庸問(wèn)及。本會(huì)議討論至再，全體議決等情呈復(fù)前來(lái)。除令行外，為此布告我國(guó)民：須知改良國(guó)會(huì)，關(guān)系共和政治之前途，非常重大，該會(huì)議原呈各節(jié)，既于尊重國(guó)會(huì)之本旨，再四聲明，一俟厘訂組織各法及選舉程序以后，政府自必切實(shí)進(jìn)行，依法召集，以慰我國(guó)民喁喁望治之心。我國(guó)民休戚與共，素有同情，切勿輕信浮言，貽誤大局，本大總統(tǒng)誓當(dāng)力謀政治刷新，克期以待最良國(guó)會(huì)之出現(xiàn)，我國(guó)民其敬聽(tīng)焉！特此布告?！?br/>
袁既然解散了國(guó)會(huì)，索性一不作二不休，于民國(guó)3年2月3日停辦各地方自治會(huì)，其理由是：甘肅、山東、山西、湖北、河南、直隸、安徽等省民政長(zhǎng)電呈，各屬自治會(huì)，良莠不齊，平時(shí)把持財(cái)務(wù)，抵抗稅捐，干預(yù)詞訟，妨礙行政。熱河都統(tǒng)姜桂題電稱，承德縣頭溝鄉(xiāng)議事會(huì)私設(shè)法庭，非刑拷訊。湖南都督湯薌銘電稱各級(jí)自治機(jī)構(gòu)平時(shí)弁髦法令，魚(yú)肉鄉(xiāng)民，無(wú)所不至；山東民政長(zhǎng)田文烈電稱棲霞縣鄉(xiāng)民因自治會(huì)私受訴訟，濫用刑罰，集怨釀變；浙江民政長(zhǎng)屈映光電稱浙省自治會(huì)侵權(quán)違法。著各省民政長(zhǎng)通令所屬，將各省現(xiàn)設(shè)之各級(jí)自治會(huì)立予停辦。2月28日更下令解散各省議會(huì)。
這時(shí)的袁世凱，簡(jiǎn)直是為所欲為，得心應(yīng)手，于是著手修改《約法》，實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)制，延長(zhǎng)總統(tǒng)任期，并制訂《治安警察法》，以箝制人民言論之自由。袁所冀望的中央集權(quán)，元首獨(dú)裁，在這時(shí)可說(shuō)是完全告成了。
這一時(shí)期，袁特別強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)制的有利于國(guó)家；逢人便訴苦，苦于總理制和議會(huì)權(quán)力太大。袁口頭上常這么說(shuō)：“現(xiàn)制總統(tǒng)、總長(zhǎng)、都督為三級(jí)制，共有三總，實(shí)在太滯隔了?！敝腥A民國(guó)駐比公使汪榮寶向袁辭行時(shí)，曾沉重地向袁進(jìn)言，要求袁勿行總統(tǒng)制，而行內(nèi)閣制，他的話說(shuō)得很委婉，他說(shuō)：“總統(tǒng)制最大的缺點(diǎn)是事事要總統(tǒng)首當(dāng)其沖，今日辦事十九難如人意，倘總統(tǒng)當(dāng)國(guó)，則一切怨尤都集于總統(tǒng)一身，九十九樣事辦好了，有一樣不好，亦會(huì)被人咒罵，不如仍行總理制有個(gè)回旋余地?！痹⑿χf(shuō)：“不然，過(guò)去一年的情形恰恰和你說(shuō)的相反，我們不是一直行的內(nèi)閣制嗎？可是只聽(tīng)到討袁之聲，并聽(tīng)不到討唐（紹儀）討陸（徵祥）討段（祺瑞）討熊（希齡）?！痹倪@番話可說(shuō)是強(qiáng)辭奪理，討袁不是因?yàn)榭偨y(tǒng)制或內(nèi)閣制問(wèn)題，是因?yàn)樗魇拱禋⑺谓倘?。以此作為借口，?shí)在是非常不通的。
走上獨(dú)裁之路也要做點(diǎn)手腳，因此在3年1月26日頒布了約法會(huì)議的組織條例，3月18日組成約法會(huì)議，以孫毓筠為議長(zhǎng)，施愚為副議長(zhǎng)。袁親臨主持開(kāi)幕，并致頌詞。約法會(huì)議是政治會(huì)議的化身，其性質(zhì)仍是咨詢機(jī)關(guān)，總統(tǒng)得派員出席會(huì)議，并發(fā)表意見(jiàn)，但不得參加表決。約法會(huì)議的決議，經(jīng)總統(tǒng)同意，得公布成為正式法律。
民國(guó)3年3月20日，袁向約法會(huì)議提出增修約法案，他在這個(gè)提案中，把“建設(shè)民國(guó)”分為兩個(gè)時(shí)期，前一期為增修約法時(shí)期，后一期為制定憲法時(shí)期。袁的私心是既要撕毀《臨時(shí)約法》，又不愿產(chǎn)生一部憲法，而想由自己創(chuàng)造的新約法作為代替。袁所提出的七個(gè)增修大綱，有：（一）總統(tǒng)得宣戰(zhàn)媾和，與外國(guó)締結(jié)條約，無(wú)庸經(jīng)參議院之同意；（二）總統(tǒng)得制定官制官規(guī)，任用國(guó)務(wù)員及駐外使節(jié)，無(wú)庸經(jīng)參議院之同意；（三）實(shí)行總統(tǒng)制；（四）憲法由國(guó)會(huì)以外之國(guó)民會(huì)議制定；（五）關(guān)于公民權(quán)之褫奪與恢復(fù)，總統(tǒng)得自由行之；（六）總統(tǒng)有緊急命令之權(quán)；（七）總統(tǒng)有緊急處分財(cái)產(chǎn)之權(quán)。
約法會(huì)議將此案列入議事日程，先付審查，由議長(zhǎng)指任馬良、那彥圖、嚴(yán)復(fù)、王揖唐、王邵廉、鄧镕、王丕熙、傅增湘、許世英、李湛陽(yáng)、陳瀛洲、關(guān)冕鈞、莊蘊(yùn)寬、趙惟熙、曾彝進(jìn)等15位議員為審查員，審查通過(guò)。接著，袁又咨請(qǐng)將優(yōu)待清室條件增入約法。議長(zhǎng)復(fù)指定：寶熙、那彥圖、阿旺根、敦江曲達(dá)、結(jié)噶拉增、夏壽田、劉心源、賈耕、嚴(yán)天駿、王世澂、王祖同、王樹(shù)棚、梁士詒、秋桐豫、邵章等15位議員為審查員。決議將前兩案并案起草。
新約法于民國(guó)3年4月29日開(kāi)三讀會(huì)，當(dāng)然通過(guò)，咨復(fù)袁總統(tǒng)公布。這個(gè)新約法內(nèi)容共有10章28條，把《臨時(shí)約法》中總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大，如：“大總統(tǒng)為民國(guó)之元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”，“大總統(tǒng)為行政首長(zhǎng)，置國(guó)務(wù)卿一人贊襄之。大總統(tǒng)得頒給爵位、勛章?！边@些規(guī)定不僅取消了國(guó)務(wù)院和內(nèi)閣總理，同時(shí)把代替內(nèi)閣的國(guó)務(wù)卿成為附屬品。
新約法還規(guī)定立法機(jī)關(guān)采取一院制，除立法院外，另設(shè)“參政院”為總統(tǒng)咨詢機(jī)關(guān)。立法院組織法和議員選舉法均由約法會(huì)議制定。立法院未成立前，由參政院代行其職權(quán)。關(guān)于憲法問(wèn)題，參政院成立后，推舉參政10人組織憲法起草委員會(huì)，完成憲法起草工作，經(jīng)參政院審定，由總統(tǒng)提交國(guó)民會(huì)議議決后公布。參政院和國(guó)民會(huì)議組織法均由約法會(huì)議制定，參政院參政由總統(tǒng)直接任命，國(guó)民會(huì)議由總統(tǒng)召集及解散之。
在討論新約法過(guò)程中，滿場(chǎng)都是唯唯諾諾，只有一個(gè)議員提出反對(duì)，他是張其锽。張是廣西桂林人，字子武，進(jìn)士出身，清末曾在湖南任南武軍統(tǒng)領(lǐng)，和譚延靦私交甚篤。他反對(duì)總統(tǒng)有頒給爵位之權(quán)，因?yàn)檫@樣的總統(tǒng)太像皇帝了。他的意見(jiàn)才一提出，就受到全場(chǎng)的噓聲，他乃拂袖而去，不提辭職和請(qǐng)假，就跑回南方。這一來(lái)，嚇得他的保舉人李經(jīng)羲上呈自請(qǐng)?zhí)幏?，袁在呈文上批了“追趕回京，交部議處”八個(gè)字。
新約法頒布后，國(guó)務(wù)院正式撤銷(xiāo)，代替國(guó)務(wù)總理的是國(guó)務(wù)卿，國(guó)務(wù)卿只是總統(tǒng)屬下的一個(gè)辦事人員，這和內(nèi)閣總理的地位大為懸殊了。國(guó)務(wù)卿一詞是從美國(guó)官制中搬來(lái)的，并且是日本人翻譯的官職，本來(lái)就似通非通，可是，袁對(duì)這個(gè)“卿”字很感興趣，因?yàn)榍浜突实劢咏靡苹ń幽尽?br/>
民國(guó)3年5月1日，約法公布的當(dāng)天，袁下令撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院，在總統(tǒng)府內(nèi)設(shè)立政事堂，派徐世昌為國(guó)務(wù)卿，以孫寶琦為外交總長(zhǎng)、朱啟鈐為內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)、周自齊為財(cái)政總長(zhǎng)、段祺瑞為陸軍總長(zhǎng)、劉冠雄為海軍總長(zhǎng)、章宗祥為司法總長(zhǎng)、梁敦彥為交通總長(zhǎng)、湯化龍為教育總長(zhǎng)、張謇為農(nóng)商總長(zhǎng)。這張名單的主要部門(mén)仍是熊內(nèi)閣的人馬，只留了兩個(gè)冷衙門(mén)位置給進(jìn)步黨。徐世昌被呼為相國(guó)，政事堂設(shè)左右丞各一人，以楊士琦為左丞，以徐的舊僚屬錢(qián)能訓(xùn)為右函。派張一廏為政事堂機(jī)要局局長(zhǎng)。又設(shè)陸軍大元帥統(tǒng)率辦事處，派蔭昌、王士珍、薩鎮(zhèn)冰為辦事員?？偨y(tǒng)府秘書(shū)更名為內(nèi)史，秘書(shū)長(zhǎng)梁士詒去職，改任稅務(wù)處督辦，由副秘書(shū)長(zhǎng)阮忠樞升任內(nèi)史長(zhǎng)，曾彝進(jìn)及王式通為內(nèi)史副長(zhǎng)。
這樣改革，把內(nèi)閣總理變成了總統(tǒng)的“承啟處”。
梁士詒離開(kāi)了總統(tǒng)府，但他進(jìn)一步抓住了全國(guó)稅務(wù)，所以他還是一個(gè)有實(shí)力的人。最難過(guò)的有兩個(gè)人，一個(gè)是政治會(huì)議議長(zhǎng)李經(jīng)羲，他到北京來(lái)，就是為了要作國(guó)務(wù)總理，想不到如今落了空；一個(gè)是以新朝宰相自居的楊度，他滿以為自己是袁袖中的新人物，不料袁卻選了舊古董，把徐閣老從遺老博物院請(qǐng)出來(lái)，使他一場(chǎng)春夢(mèng)驚醒了。原來(lái)他在總統(tǒng)府中，袁指定純一齋為他下榻處，以便秉燭夜談，自徐拜相后，楊就絕足不入公府，以折柳章臺(tái)自遣。
其實(shí)，袁的總統(tǒng)制不待約法頒布便早已施行，在民國(guó)2年前，總統(tǒng)府官制，除秘書(shū)廳外，有護(hù)衛(wèi)提調(diào)處、軍事處、外務(wù)處、財(cái)政處、總稽核處。民國(guó)3年起，改為秘書(shū)、承宣、軍事、交際、顧問(wèn)五廳和侍衛(wèi)處。各廳職官有所謂“監(jiān)”、“少監(jiān)”、“丞”、“郎”、“舍人”、“參議”種種。有的屬于名譽(yù)職，顧問(wèn)月薪自800元至數(shù)千元，咨議則三五百元。
在總統(tǒng)府掛名的，有清朝舊官僚，有民國(guó)卸任的官吏，有奔走南北的時(shí)髦政客。袁以網(wǎng)羅人才為名，以為可使天下英雄入彀。這些“人才”越積越多，袁自己也記不起有多少。當(dāng)時(shí)北京報(bào)紙上對(duì)此曾極盡諷刺之能事，議會(huì)亦有：“請(qǐng)將府中官制提交議會(huì)審查”一案。
約法會(huì)議以：“春秋著大一統(tǒng)之文，孟子垂定于一之訓(xùn)”作為施行總統(tǒng)制的論據(jù)，這也只是矯言強(qiáng)辯罷了。
他在二次革命用兵時(shí)，得心應(yīng)手，自以為用武力統(tǒng)一了中國(guó)。迨軍事告一段落，便在政治上使用壓力，迫國(guó)會(huì)選他為正式大總統(tǒng)，最后解散國(guó)民黨，取締了國(guó)民黨籍的國(guó)會(huì)議員。這一切在當(dāng)時(shí)看來(lái)，是既毒辣又兇狠的手段，北洋方面的人大家互相贊誦袁不愧是個(gè)角色，手狠心辣。其實(shí)這正是袁自掘墳?zāi)沟拈_(kāi)始，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的政治主流，毫無(wú)問(wèn)題把握在領(lǐng)導(dǎo)革命推翻清朝的國(guó)民黨手中，袁如此對(duì)待國(guó)民黨，完全是逆天行事，是政治的逆流。逆流雖能洶涌，卻經(jīng)不起考驗(yàn)，因?yàn)槿绻恢焙蛧?guó)民黨互相提攜，互相激勵(lì)，以國(guó)民黨的主義為政治主流，袁的北洋實(shí)力為安定力量，則民國(guó)初年便不會(huì)那么擾攘不安。有國(guó)民黨在，袁便不敢太為所欲為，總有點(diǎn)投鼠忌器，后來(lái)的籌安會(huì)和洪憲帝制便不會(huì)上演，袁也不會(huì)悲慘地死去，所以后來(lái)的一切，都是因?yàn)樵咤e(cuò)這一步而開(kāi)始的。
袁的解散國(guó)民黨，在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)也極失民心，當(dāng)時(shí)北京有一家報(bào)紙批評(píng)得最為恰當(dāng)，它說(shuō)：
“解散國(guó)民黨的命令，是以攻克湖口炮臺(tái)時(shí)所得的證據(jù)為其根據(jù)；事情經(jīng)過(guò)數(shù)月，政府為何置而不問(wèn)，遲至今日始行宣布？現(xiàn)任總統(tǒng)是由這些謀叛議員選舉而產(chǎn)生的，議員資格既被停止有的唯物論者和徹底的唯心論者（如黑格爾）都肯定思維與，總統(tǒng)資格是否仍應(yīng)存在？”
一個(gè)人最怕一步走錯(cuò)，譬如著棋，一步之差，全局皆輸。袁世凱這時(shí)的作為完全相同，當(dāng)他解散國(guó)民黨以后，國(guó)民黨籍的議員也被取締，根據(jù)他的命令，議員缺額應(yīng)由各省候選人遞補(bǔ)，但是袁這時(shí)已感到國(guó)會(huì)是個(gè)礙手礙腳的東西，留下仍是一害，索性一不作二不休，讓國(guó)會(huì)在人數(shù)不足情形下解體。所以他雖然明令各省遞補(bǔ)，同時(shí)卻暗中指示各省當(dāng)局無(wú)庸完成遞補(bǔ)手續(xù)。在這點(diǎn)上還有一點(diǎn)內(nèi)幕，當(dāng)?shù)谝粚脟?guó)會(huì)議員進(jìn)行選舉時(shí)，國(guó)民黨在全國(guó)各省占了極大優(yōu)勢(shì)，國(guó)民黨黨員不僅在當(dāng)選人中占了多數(shù)，就是在候選人中也占多數(shù)，現(xiàn)在如果要以候選人遞補(bǔ)，國(guó)會(huì)中仍是國(guó)民黨人占多數(shù)，如果取消國(guó)民黨候選人的遞補(bǔ)資格，則將造成無(wú)人遞補(bǔ)的現(xiàn)象，還不如各省根本不辦理為佳。于是國(guó)會(huì)就在法定人數(shù)不足的情形下無(wú)法開(kāi)會(huì)，袁世凱在解散國(guó)民黨后，使國(guó)會(huì)自然解體而企圖以政治會(huì)議來(lái)代替。
政治會(huì)議原是袁容納許多有地位無(wú)官職又不是國(guó)會(huì)議員的政界人士，性質(zhì)有點(diǎn)非驢非馬，可是在袁決心扼殺了國(guó)會(huì)后，政治會(huì)議就派了用場(chǎng)。
政治會(huì)議的組成，是由總統(tǒng)派十人，國(guó)務(wù)院派四人，各部每部派一人，各省每省派二人合組。袁所派的是：李經(jīng)羲、梁敦彥、樊增祥、蔡鍔、寶熙、楊度、趙惟熙、饒漢祥、楊士琦、馬良。最初拉法格（PaulLafargue，1842—1911）法國(guó)和國(guó)際工人，袁擬指定楊度為政治會(huì)議議長(zhǎng)，顧鰲為秘書(shū)長(zhǎng)，不料正要發(fā)表時(shí)，袁的一個(gè)老朋友李經(jīng)羲到了北京。李經(jīng)羲是清朝末年領(lǐng)銜各省督撫，聯(lián)名奏請(qǐng)?zhí)崆傲棽⒄匍_(kāi)國(guó)會(huì)的主角，袁自己出身督撫，對(duì)于做過(guò)清朝督撫的人看得最重，所以李一到北京，袁就把已經(jīng)發(fā)出派楊度為政治會(huì)議議長(zhǎng)的命令收回，改派李為議長(zhǎng)。
民國(guó)2年12月15日，政治會(huì)議議員69人，在新華門(mén)集合，由內(nèi)閣總理熊希齡、內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈐導(dǎo)入中南海居仁堂，恭謁袁大總統(tǒng)。當(dāng)天下午，政治會(huì)議就在北海團(tuán)城承光殿舉行開(kāi)幕典禮。議長(zhǎng)李經(jīng)羲在開(kāi)幕詞中，把政治會(huì)議的性質(zhì)加以描述，他說(shuō)：“現(xiàn)在所注意的是人治，而未到法治時(shí)期……本會(huì)之產(chǎn)生并無(wú)成規(guī)可按，所以性質(zhì)上只是一種咨詢機(jī)關(guān)，有同意之權(quán)，而實(shí)行之權(quán)則在政府?！罂偨y(tǒng)只以救國(guó)為前提，不存絲毫政見(jiàn)，我們雖不能代表國(guó)民，卻也有我們應(yīng)盡的天職?！?br/>
這時(shí)，國(guó)會(huì)已無(wú)開(kāi)會(huì)可能，于是，粵督龍濟(jì)光電請(qǐng)?jiān)绖P，要求以政治會(huì)議替代國(guó)會(huì)。接著，由黎元洪領(lǐng)銜的19省軍民長(zhǎng)官也聯(lián)名發(fā)表了一個(gè)主張解散國(guó)會(huì)的通電。在這通電內(nèi)，黎等要求解散國(guó)會(huì)的理由是：國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)七閱月，毫無(wú)成績(jī)，所以應(yīng)該把殘留的議員解散云云。
袁根據(jù)上面兩電，咨詢政治會(huì)議取決可否，以便實(shí)行，同時(shí)提出了所謂救國(guó)大計(jì)案，該案包含資遣國(guó)會(huì)議員回籍和增修約法案兩事。他的理由是國(guó)會(huì)既因人數(shù)不足原方法、數(shù)學(xué)方法、系統(tǒng)方法等）的適用性及相互聯(lián)系。4．，自身不能行使職權(quán)，而增修約法案前已提交國(guó)會(huì)，乃國(guó)會(huì)一擱再置，所以現(xiàn)在提交政治會(huì)議來(lái)討論。
12月29日，政治會(huì)議舉行第一次會(huì)議，討論“救國(guó)大計(jì)案”，議員們大家面面相對(duì)不敢靦然以立法機(jī)關(guān)自居，因此討論不出結(jié)果來(lái)。最后決定成立15人審查會(huì)，推蔡鍔為審查長(zhǎng)，孫毓筠等為審查員，交由審查會(huì)去討論。
民國(guó)3年1月2日，15人審查會(huì)開(kāi)會(huì)，大家仍然認(rèn)為這是兩個(gè)難題，不容易做出文章來(lái)，但又不能交白卷，因此建議政府，對(duì)增修約法問(wèn)題，另設(shè)“制法機(jī)關(guān)”進(jìn)行討論；至于解散國(guó)會(huì)問(wèn)題，決議建議政府，國(guó)會(huì)議員應(yīng)即停職，給資與否由政府自決，回籍與否由議員自決。元月10日，政治會(huì)議就根據(jù)審查會(huì)的意見(jiàn)，呈請(qǐng)?jiān)偨y(tǒng)采擇施行。同日，袁根據(jù)政治會(huì)議的第二個(gè)法案，下令解散國(guó)會(huì)。
袁既有了御用的機(jī)構(gòu)“中央政治會(huì)議”，同時(shí)根據(jù)政治會(huì)議的建議，于民國(guó)3年1月10日下令停止兩院現(xiàn)有議員，這樣一來(lái)，國(guó)會(huì)遂完全解散。這個(gè)解散國(guó)會(huì)的命令如下：
“……本月十日，據(jù)政治會(huì)議呈稱，本案前奉大總統(tǒng)咨詢命令，系據(jù)兼領(lǐng)湖北都督事黎元洪等銑電之所請(qǐng)求……綜其綱要，約有兩端：第一則請(qǐng)修正憲法，而以拘文牽義為戒；第二則請(qǐng)資遣議員，而以扶持國(guó)本為宗。凡此所陳，具征遠(yuǎn)識(shí)。惟原電修正憲法一節(jié)，經(jīng)本會(huì)議詳細(xì)討論，僉以民國(guó)憲法，尚未制定公布，自無(wú)修正之可言，若謂憲法未施行以前《臨時(shí)約法》之效力與憲法等，該原電所稱應(yīng)行修正，即指約法而言，則應(yīng)于大總統(tǒng)咨詢修改約法程序案內(nèi)，另行議復(fù)，其對(duì)于國(guó)會(huì)現(xiàn)有議員給資回籍，另候召集一節(jié)，本會(huì)議意見(jiàn)，以為原電所陳，不無(wú)可采……方今國(guó)勢(shì)岌發(fā)，改良國(guó)會(huì)組織，幾于異口同聲，兼之本屆國(guó)會(huì)分子，既以亂黨嫌疑，多數(shù)議員資格一律取消，人無(wú)半數(shù)，遞補(bǔ)需時(shí)，雖前奉大總統(tǒng)命令，曾飭內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)查取本屆合法候補(bǔ)當(dāng)選人，如額遞補(bǔ)，以重國(guó)會(huì)等因；內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)亦經(jīng)飭由籌備國(guó)會(huì)事務(wù)局遵辦?，F(xiàn)據(jù)河南等省選舉監(jiān)督電陳遞補(bǔ)補(bǔ)選各項(xiàng)礙難情形，奉交本會(huì)議并案討論，本會(huì)議細(xì)核原電，自系實(shí)情。夫以現(xiàn)有議員，既不足法定人數(shù)，而候補(bǔ)議員，又難于克期遞補(bǔ)，是我國(guó)民所恃以為運(yùn)用共和政治之國(guó)會(huì)，目前決不能行使職權(quán)，少數(shù)議員，即無(wú)到院之必要?！链罂偨y(tǒng)取消亂黨議員，前次命令，業(yè)已聲明，系為挽救國(guó)家之危亡，減輕國(guó)民之痛苦起見(jiàn)，事非得已，誠(chéng)具苦心。而各都督、民政長(zhǎng)關(guān)心救國(guó)大計(jì)，尤注重于修正憲法，亦無(wú)對(duì)人關(guān)系之可言?，F(xiàn)在國(guó)會(huì)組織不良，萬(wàn)不獲已自求改善，此心既可共信，此希望必期速達(dá)，對(duì)此組織不良之國(guó)會(huì)，又事實(shí)上職權(quán)業(yè)已停止，何必于現(xiàn)有議員，虛示維系，以重違我國(guó)民渴望改良國(guó)會(huì)之公心？要之，我民國(guó)決不能無(wú)國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)組織，旦暮改定，大總統(tǒng)決不能不仍行召集，約法具在，無(wú)可懷疑；則今日即徇各省地方長(zhǎng)官之請(qǐng)，明白宣布，使?jié)鷿?jì)賢能議員，暫結(jié)殘局，而養(yǎng)朝氣，以待將來(lái)之結(jié)合，實(shí)亦無(wú)戾于救國(guó)精神，且可以促國(guó)會(huì)之再造，此原電之可采者一也。至就議員個(gè)人而論，自國(guó)民黨議員悉經(jīng)解散后，其余穩(wěn)健明達(dá)之士，留則無(wú)職可盡，去則棄職為嫌，進(jìn)退兩難，身心俱苦，為國(guó)家愛(ài)重人材，豈宜如此！此原電之可采者二也。本會(huì)議全體決議，認(rèn)原電所請(qǐng)另候召集一節(jié)，系屬度勢(shì)審時(shí)正當(dāng)辦法，應(yīng)請(qǐng)?zhí)偨y(tǒng)俯納各都督民政長(zhǎng)之議，宣布停止兩院現(xiàn)有議員職務(wù)，并聲明兩院現(xiàn)有議員，既與現(xiàn)行《國(guó)會(huì)組織法》第十五條所載總議員過(guò)半數(shù)之規(guī)定不符，應(yīng)毋庸再為現(xiàn)行《國(guó)會(huì)組織法》第二條暨第三條之組織。其現(xiàn)有議員既經(jīng)停止職務(wù)，如何給資之外，或依據(jù)院法所定，或斟酌財(cái)政情形，應(yīng)由政府迅速籌劃施行。至現(xiàn)有議員停止職務(wù)后，是否回籍，可聽(tīng)其便，政府毋庸問(wèn)及。本會(huì)議討論至再，全體議決等情呈復(fù)前來(lái)。除令行外，為此布告我國(guó)民：須知改良國(guó)會(huì)，關(guān)系共和政治之前途，非常重大，該會(huì)議原呈各節(jié)，既于尊重國(guó)會(huì)之本旨，再四聲明，一俟厘訂組織各法及選舉程序以后，政府自必切實(shí)進(jìn)行，依法召集，以慰我國(guó)民喁喁望治之心。我國(guó)民休戚與共，素有同情，切勿輕信浮言，貽誤大局，本大總統(tǒng)誓當(dāng)力謀政治刷新，克期以待最良國(guó)會(huì)之出現(xiàn)，我國(guó)民其敬聽(tīng)焉！特此布告?！?br/>
袁既然解散了國(guó)會(huì)，索性一不作二不休，于民國(guó)3年2月3日停辦各地方自治會(huì)，其理由是：甘肅、山東、山西、湖北、河南、直隸、安徽等省民政長(zhǎng)電呈，各屬自治會(huì)，良莠不齊，平時(shí)把持財(cái)務(wù)，抵抗稅捐，干預(yù)詞訟，妨礙行政。熱河都統(tǒng)姜桂題電稱，承德縣頭溝鄉(xiāng)議事會(huì)私設(shè)法庭，非刑拷訊。湖南都督湯薌銘電稱各級(jí)自治機(jī)構(gòu)平時(shí)弁髦法令，魚(yú)肉鄉(xiāng)民，無(wú)所不至；山東民政長(zhǎng)田文烈電稱棲霞縣鄉(xiāng)民因自治會(huì)私受訴訟，濫用刑罰，集怨釀變；浙江民政長(zhǎng)屈映光電稱浙省自治會(huì)侵權(quán)違法。著各省民政長(zhǎng)通令所屬，將各省現(xiàn)設(shè)之各級(jí)自治會(huì)立予停辦。2月28日更下令解散各省議會(huì)。
這時(shí)的袁世凱，簡(jiǎn)直是為所欲為，得心應(yīng)手，于是著手修改《約法》，實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)制，延長(zhǎng)總統(tǒng)任期，并制訂《治安警察法》，以箝制人民言論之自由。袁所冀望的中央集權(quán)，元首獨(dú)裁，在這時(shí)可說(shuō)是完全告成了。
這一時(shí)期，袁特別強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)制的有利于國(guó)家；逢人便訴苦，苦于總理制和議會(huì)權(quán)力太大。袁口頭上常這么說(shuō)：“現(xiàn)制總統(tǒng)、總長(zhǎng)、都督為三級(jí)制，共有三總，實(shí)在太滯隔了?！敝腥A民國(guó)駐比公使汪榮寶向袁辭行時(shí)，曾沉重地向袁進(jìn)言，要求袁勿行總統(tǒng)制，而行內(nèi)閣制，他的話說(shuō)得很委婉，他說(shuō)：“總統(tǒng)制最大的缺點(diǎn)是事事要總統(tǒng)首當(dāng)其沖，今日辦事十九難如人意，倘總統(tǒng)當(dāng)國(guó)，則一切怨尤都集于總統(tǒng)一身，九十九樣事辦好了，有一樣不好，亦會(huì)被人咒罵，不如仍行總理制有個(gè)回旋余地?！痹⑿χf(shuō)：“不然，過(guò)去一年的情形恰恰和你說(shuō)的相反，我們不是一直行的內(nèi)閣制嗎？可是只聽(tīng)到討袁之聲，并聽(tīng)不到討唐（紹儀）討陸（徵祥）討段（祺瑞）討熊（希齡）?！痹倪@番話可說(shuō)是強(qiáng)辭奪理，討袁不是因?yàn)榭偨y(tǒng)制或內(nèi)閣制問(wèn)題，是因?yàn)樗魇拱禋⑺谓倘?。以此作為借口，?shí)在是非常不通的。
走上獨(dú)裁之路也要做點(diǎn)手腳，因此在3年1月26日頒布了約法會(huì)議的組織條例，3月18日組成約法會(huì)議，以孫毓筠為議長(zhǎng)，施愚為副議長(zhǎng)。袁親臨主持開(kāi)幕，并致頌詞。約法會(huì)議是政治會(huì)議的化身，其性質(zhì)仍是咨詢機(jī)關(guān)，總統(tǒng)得派員出席會(huì)議，并發(fā)表意見(jiàn)，但不得參加表決。約法會(huì)議的決議，經(jīng)總統(tǒng)同意，得公布成為正式法律。
民國(guó)3年3月20日，袁向約法會(huì)議提出增修約法案，他在這個(gè)提案中，把“建設(shè)民國(guó)”分為兩個(gè)時(shí)期，前一期為增修約法時(shí)期，后一期為制定憲法時(shí)期。袁的私心是既要撕毀《臨時(shí)約法》，又不愿產(chǎn)生一部憲法，而想由自己創(chuàng)造的新約法作為代替。袁所提出的七個(gè)增修大綱，有：（一）總統(tǒng)得宣戰(zhàn)媾和，與外國(guó)締結(jié)條約，無(wú)庸經(jīng)參議院之同意；（二）總統(tǒng)得制定官制官規(guī)，任用國(guó)務(wù)員及駐外使節(jié)，無(wú)庸經(jīng)參議院之同意；（三）實(shí)行總統(tǒng)制；（四）憲法由國(guó)會(huì)以外之國(guó)民會(huì)議制定；（五）關(guān)于公民權(quán)之褫奪與恢復(fù)，總統(tǒng)得自由行之；（六）總統(tǒng)有緊急命令之權(quán)；（七）總統(tǒng)有緊急處分財(cái)產(chǎn)之權(quán)。
約法會(huì)議將此案列入議事日程，先付審查，由議長(zhǎng)指任馬良、那彥圖、嚴(yán)復(fù)、王揖唐、王邵廉、鄧镕、王丕熙、傅增湘、許世英、李湛陽(yáng)、陳瀛洲、關(guān)冕鈞、莊蘊(yùn)寬、趙惟熙、曾彝進(jìn)等15位議員為審查員，審查通過(guò)。接著，袁又咨請(qǐng)將優(yōu)待清室條件增入約法。議長(zhǎng)復(fù)指定：寶熙、那彥圖、阿旺根、敦江曲達(dá)、結(jié)噶拉增、夏壽田、劉心源、賈耕、嚴(yán)天駿、王世澂、王祖同、王樹(shù)棚、梁士詒、秋桐豫、邵章等15位議員為審查員。決議將前兩案并案起草。
新約法于民國(guó)3年4月29日開(kāi)三讀會(huì)，當(dāng)然通過(guò)，咨復(fù)袁總統(tǒng)公布。這個(gè)新約法內(nèi)容共有10章28條，把《臨時(shí)約法》中總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大，如：“大總統(tǒng)為民國(guó)之元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”，“大總統(tǒng)為行政首長(zhǎng)，置國(guó)務(wù)卿一人贊襄之。大總統(tǒng)得頒給爵位、勛章?！边@些規(guī)定不僅取消了國(guó)務(wù)院和內(nèi)閣總理，同時(shí)把代替內(nèi)閣的國(guó)務(wù)卿成為附屬品。
新約法還規(guī)定立法機(jī)關(guān)采取一院制，除立法院外，另設(shè)“參政院”為總統(tǒng)咨詢機(jī)關(guān)。立法院組織法和議員選舉法均由約法會(huì)議制定。立法院未成立前，由參政院代行其職權(quán)。關(guān)于憲法問(wèn)題，參政院成立后，推舉參政10人組織憲法起草委員會(huì)，完成憲法起草工作，經(jīng)參政院審定，由總統(tǒng)提交國(guó)民會(huì)議議決后公布。參政院和國(guó)民會(huì)議組織法均由約法會(huì)議制定，參政院參政由總統(tǒng)直接任命，國(guó)民會(huì)議由總統(tǒng)召集及解散之。
在討論新約法過(guò)程中，滿場(chǎng)都是唯唯諾諾，只有一個(gè)議員提出反對(duì)，他是張其锽。張是廣西桂林人，字子武，進(jìn)士出身，清末曾在湖南任南武軍統(tǒng)領(lǐng)，和譚延靦私交甚篤。他反對(duì)總統(tǒng)有頒給爵位之權(quán)，因?yàn)檫@樣的總統(tǒng)太像皇帝了。他的意見(jiàn)才一提出，就受到全場(chǎng)的噓聲，他乃拂袖而去，不提辭職和請(qǐng)假，就跑回南方。這一來(lái)，嚇得他的保舉人李經(jīng)羲上呈自請(qǐng)?zhí)幏?，袁在呈文上批了“追趕回京，交部議處”八個(gè)字。
新約法頒布后，國(guó)務(wù)院正式撤銷(xiāo)，代替國(guó)務(wù)總理的是國(guó)務(wù)卿，國(guó)務(wù)卿只是總統(tǒng)屬下的一個(gè)辦事人員，這和內(nèi)閣總理的地位大為懸殊了。國(guó)務(wù)卿一詞是從美國(guó)官制中搬來(lái)的，并且是日本人翻譯的官職，本來(lái)就似通非通，可是，袁對(duì)這個(gè)“卿”字很感興趣，因?yàn)榍浜突实劢咏靡苹ń幽尽?br/>
民國(guó)3年5月1日，約法公布的當(dāng)天，袁下令撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院，在總統(tǒng)府內(nèi)設(shè)立政事堂，派徐世昌為國(guó)務(wù)卿，以孫寶琦為外交總長(zhǎng)、朱啟鈐為內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)、周自齊為財(cái)政總長(zhǎng)、段祺瑞為陸軍總長(zhǎng)、劉冠雄為海軍總長(zhǎng)、章宗祥為司法總長(zhǎng)、梁敦彥為交通總長(zhǎng)、湯化龍為教育總長(zhǎng)、張謇為農(nóng)商總長(zhǎng)。這張名單的主要部門(mén)仍是熊內(nèi)閣的人馬，只留了兩個(gè)冷衙門(mén)位置給進(jìn)步黨。徐世昌被呼為相國(guó)，政事堂設(shè)左右丞各一人，以楊士琦為左丞，以徐的舊僚屬錢(qián)能訓(xùn)為右函。派張一廏為政事堂機(jī)要局局長(zhǎng)。又設(shè)陸軍大元帥統(tǒng)率辦事處，派蔭昌、王士珍、薩鎮(zhèn)冰為辦事員?？偨y(tǒng)府秘書(shū)更名為內(nèi)史，秘書(shū)長(zhǎng)梁士詒去職，改任稅務(wù)處督辦，由副秘書(shū)長(zhǎng)阮忠樞升任內(nèi)史長(zhǎng)，曾彝進(jìn)及王式通為內(nèi)史副長(zhǎng)。
這樣改革，把內(nèi)閣總理變成了總統(tǒng)的“承啟處”。
梁士詒離開(kāi)了總統(tǒng)府，但他進(jìn)一步抓住了全國(guó)稅務(wù)，所以他還是一個(gè)有實(shí)力的人。最難過(guò)的有兩個(gè)人，一個(gè)是政治會(huì)議議長(zhǎng)李經(jīng)羲，他到北京來(lái)，就是為了要作國(guó)務(wù)總理，想不到如今落了空；一個(gè)是以新朝宰相自居的楊度，他滿以為自己是袁袖中的新人物，不料袁卻選了舊古董，把徐閣老從遺老博物院請(qǐng)出來(lái)，使他一場(chǎng)春夢(mèng)驚醒了。原來(lái)他在總統(tǒng)府中，袁指定純一齋為他下榻處，以便秉燭夜談，自徐拜相后，楊就絕足不入公府，以折柳章臺(tái)自遣。
其實(shí)，袁的總統(tǒng)制不待約法頒布便早已施行，在民國(guó)2年前，總統(tǒng)府官制，除秘書(shū)廳外，有護(hù)衛(wèi)提調(diào)處、軍事處、外務(wù)處、財(cái)政處、總稽核處。民國(guó)3年起，改為秘書(shū)、承宣、軍事、交際、顧問(wèn)五廳和侍衛(wèi)處。各廳職官有所謂“監(jiān)”、“少監(jiān)”、“丞”、“郎”、“舍人”、“參議”種種。有的屬于名譽(yù)職，顧問(wèn)月薪自800元至數(shù)千元，咨議則三五百元。
在總統(tǒng)府掛名的，有清朝舊官僚，有民國(guó)卸任的官吏，有奔走南北的時(shí)髦政客。袁以網(wǎng)羅人才為名，以為可使天下英雄入彀。這些“人才”越積越多，袁自己也記不起有多少。當(dāng)時(shí)北京報(bào)紙上對(duì)此曾極盡諷刺之能事，議會(huì)亦有：“請(qǐng)將府中官制提交議會(huì)審查”一案。
約法會(huì)議以：“春秋著大一統(tǒng)之文，孟子垂定于一之訓(xùn)”作為施行總統(tǒng)制的論據(jù)，這也只是矯言強(qiáng)辯罷了。
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