“庫(kù)倫問(wèn)題”發(fā)生后，舉國(guó)視線集中于對(duì)外，但是內(nèi)政方面最嚴(yán)重的問(wèn)題莫過(guò)于財(cái)政了。前面已說(shuō)過(guò)，袁政府在唐紹儀時(shí)即已羅掘俱盡，非借款無(wú)法維持。唐閣垮臺(tái)，又拖了多月。周學(xué)熙出任財(cái)政總長(zhǎng)后，變成了借債總長(zhǎng)，起初借200萬(wàn)、100萬(wàn)，后來(lái)則借幾十萬(wàn)，最后乃至幾萬(wàn)甚至1萬(wàn)都在借，甚至1萬(wàn)的小數(shù)目都無(wú)法借，政府中能抵押的東西都在抵押，如自來(lái)水公司押了4萬(wàn)，鬧出雙包案，于是大打官司。

　　自熊希齡擔(dān)任財(cái)長(zhǎng)與六國(guó)財(cái)團(tuán)談判破裂后，總統(tǒng)府內(nèi)曾設(shè)立了財(cái)政委員會(huì)，主持另辟借款途徑，分別電令駐外代表覓求借款路線，一時(shí)駐外人員均以找尋借款路線為工作主要對(duì)象。要知道那個(gè)時(shí)候，負(fù)責(zé)達(dá)成借款的中間人，無(wú)論外交總長(zhǎng)或財(cái)政總長(zhǎng)，以至經(jīng)辦人，都有傭金好拿，借款又救國(guó)又利己，何樂(lè)而不為呢。于是一時(shí)駐外代表紛紛奔走，今天這個(gè)來(lái)電說(shuō)：某大外國(guó)公司可借若干千萬(wàn)，明天那個(gè)來(lái)電說(shuō)：某大外國(guó)洋行可借若干千萬(wàn)。當(dāng)然，這都是空中樓閣，談了毫無(wú)結(jié)果，于是天天有好消息，天天都是落空。周學(xué)熙實(shí)際負(fù)責(zé)財(cái)政部，變成了熱鍋上的螞蟻，因此，他認(rèn)為不可完全仰賴駐外代表這種無(wú)軌電車的亂搭線，認(rèn)為仍應(yīng)與六國(guó)財(cái)團(tuán)接觸，于是他分別和日本正金銀行代表小田切及英國(guó)匯豐銀行代表西利爾接觸。

　　周學(xué)熙和西利爾的談話很有內(nèi)容，因?yàn)槲骼麪柗磻?yīng)了當(dāng)時(shí)列強(qiáng)對(duì)于“中國(guó)要求大借款”的看法和打算。

　　周說(shuō)：“大借款不成功，對(duì)中國(guó)當(dāng)然非常困難，而這種困難之形成的后果，對(duì)于和中國(guó)有密切商務(wù)關(guān)系的英國(guó)亦極不利。因?yàn)榇蠼杩钪_(kāi)出的條件有損于中國(guó)的主權(quán)，很容易引起中國(guó)人民普遍的反對(duì)自我中心的困境新實(shí)證主義用語(yǔ)。指當(dāng)人意識(shí)到對(duì)象時(shí)，，由反對(duì)而引起的行動(dòng)，可能動(dòng)搖了才告立國(guó)的中國(guó)社會(huì)，這是很值得列強(qiáng)各國(guó)注意的，尤其是英國(guó)?！?br/>
　　西利爾說(shuō)：“我個(gè)人看法和閣下完全一致，不過(guò)您應(yīng)該知道，這次大借款的條件，一部分是由銀行團(tuán)磋商，另一部分是受各國(guó)外交部的提示。列強(qiáng)對(duì)中國(guó)的政策有兩點(diǎn)：一是不愿中國(guó)被一個(gè)或兩個(gè)有野心的國(guó)家所并吞，所以必須在中國(guó)維持均勢(shì)；另一是不愿見(jiàn)中國(guó)成為一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家，希望中國(guó)維持現(xiàn)狀。自中國(guó)革命成功，我歐洲各國(guó)都有戒心，深恐中國(guó)擴(kuò)充國(guó)權(quán)，因此希望通過(guò)大借款維持各國(guó)均勢(shì)，同時(shí)監(jiān)督中國(guó)財(cái)政。我們不愿中國(guó)借了我們的錢來(lái)培植力量，驅(qū)逐我們，所以借款用途必需詳細(xì)規(guī)定，加以監(jiān)督?！?br/>
　　周說(shuō)：“中國(guó)在建國(guó)期間，至少十年內(nèi)沒(méi)有能力對(duì)外，這點(diǎn)列強(qiáng)太多疑了，我希望恢復(fù)大借款談判，但以不害中國(guó)主權(quán)和社會(huì)秩序?yàn)檎勁械南葲Q條件?！?br/>
　　西利爾表示愿向六國(guó)財(cái)團(tuán)轉(zhuǎn)達(dá)這個(gè)意思。

　　當(dāng)袁政府四出告貸時(shí)，駐英公使劉玉麟悄悄不動(dòng)聲色地和英國(guó)克利斯浦公司談妥了一筆1000萬(wàn)英鎊的貸款，這筆貸款于民國(guó)元年8月30日在倫敦正式簽押。中國(guó)承允歸還此項(xiàng)貸款，是以鹽稅的余款存交麥加利銀行。原來(lái)這時(shí)鹽稅收入全年有4750余萬(wàn)兩，其中有2400萬(wàn)兩已經(jīng)出抵，所余的2350余萬(wàn)兩即做為向克利斯浦公司借款的擔(dān)保。這筆借款公布后，六國(guó)銀行團(tuán)大加反對(duì)，通知本國(guó)銀行不和中國(guó)匯兌。至10月15日，財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙命令長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使由長(zhǎng)蘆鹽稅項(xiàng)下，每月把應(yīng)繳克利浦斯公司貸款的利息，存于天津麥加利銀行。北京外交團(tuán)乃于10月30日提出抗議，署名的為所有與義和拳變有關(guān)的國(guó)家，因?yàn)辂}稅是擔(dān)保拳變的賠款，抗議書(shū)如下：

　　“《辛丑條約》，凡鹽款總額，除其中已作償還債務(wù)之用者外，其余擔(dān)保拳匪事變之賠款。本月十五日財(cái)政部之命令是限制鹽政條約之意義，背公法原則，現(xiàn)在積欠賠款，外交團(tuán)認(rèn)為鹽政一切收入不能充為他項(xiàng)之用?！?br/>
　　《辛丑條約》簽訂時(shí)，中國(guó)的鹽稅收入僅1200萬(wàn)兩，所以用鹽稅來(lái)?yè)?dān)保義和團(tuán)事變的賠償金亦僅1200萬(wàn)兩。民國(guó)成立時(shí)，中國(guó)鹽稅已增至4750萬(wàn)兩，除了1200萬(wàn)兩為支付《辛丑條約》外，其余的鹽稅款，中國(guó)政府理應(yīng)有權(quán)自由支配，且中國(guó)政府在此以前亦曾以鹽稅款1200萬(wàn)兩以外所多余的用為其他借款的擔(dān)保。過(guò)去外交團(tuán)亦未抗議，此次卻如此壓迫，其目的是迫中國(guó)無(wú)他路可走，只好向六國(guó)財(cái)團(tuán)低頭，接受大借款的條件。

　　11月8日英國(guó)匯豐銀行代表西利爾和梅郁聯(lián)袂往訪周學(xué)熙，提出二事：其一為8月8日中國(guó)財(cái)政部致銀行團(tuán)的一函，聲明大借款中止云云，此函銀行團(tuán)未收到。銀行團(tuán)用意是表示中國(guó)未停止大借款談判，當(dāng)然不該和克利斯浦公司借款。周學(xué)熙取出財(cái)政部的發(fā)文簿，以及西利爾收到該函時(shí)的回片，上面且有西利爾的簽字。梅郁說(shuō)：這不是他的簽字。西利爾說(shuō)：這時(shí)我還在北戴河休息，人所共知，何從親筆簽字，我不能承認(rèn)這個(gè)收件。周學(xué)熙說(shuō)：君等不承認(rèn)收到我們的公函，我們亦不會(huì)承認(rèn)沒(méi)有發(fā)出這件公文。雙方對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有繼續(xù)爭(zhēng)辯。又討論第二個(gè)問(wèn)題，就是對(duì)于長(zhǎng)蘆鹽稅存入麥加利銀行的抗議，周學(xué)熙取出財(cái)政部的新命令，就是取消前項(xiàng)以鹽稅存麥加利銀行的命令，這表示北京政府已經(jīng)屈服于外交團(tuán)的抗議。

　　于是周學(xué)熙乃與六國(guó)銀行團(tuán)的總代表西利爾和梅郁重新談判大借款。

　　周學(xué)熙和六國(guó)銀行團(tuán)重開(kāi)大借款談判后，民國(guó)元年11、12月間舉行了好多次有關(guān)借款細(xì)節(jié)的磋商，除利息外大致均獲協(xié)議，尤其是監(jiān)督鹽稅條件，銀行團(tuán)同意由中國(guó)設(shè)鹽務(wù)稽查所，自聘洋員以資襄辦，監(jiān)督用途的條件則由中國(guó)政府于審計(jì)處設(shè)外債稽核科，用外國(guó)人為稽核員。周學(xué)熙把談判情形向參議院報(bào)告，大致獲得承認(rèn)，于是安排正式訂約。不料臨時(shí)又發(fā)生意外，俄、法兩國(guó)駐京公使反對(duì)監(jiān)督用人條款，而堅(jiān)持各該國(guó)必須出一個(gè)人加入監(jiān)督機(jī)關(guān)中。這個(gè)意外使外交團(tuán)自身發(fā)生了歧見(jiàn)，紛電本國(guó)政府請(qǐng)訓(xùn)。后經(jīng)外交團(tuán)重開(kāi)會(huì)議，商定鹽稅稽核處聘英人為主辦，德人為副辦。國(guó)債局聘德人為總辦。審計(jì)顧問(wèn)俄、法二國(guó)各聘一人。外交團(tuán)獲致協(xié)議后即以此辦法通知中國(guó)政府，這是民國(guó)2年3月3日的事了。中國(guó)政府認(rèn)為這種安排不是談判時(shí)所共同商定的原則，而監(jiān)督機(jī)關(guān)全用六國(guó)團(tuán)內(nèi)的人對(duì)于中國(guó)甚為不利，何況俄國(guó)這時(shí)正助外蒙古獨(dú)立，如果中國(guó)財(cái)政權(quán)被其監(jiān)督，實(shí)屬危險(xiǎn)萬(wàn)分，所以袁政府乃加以拒絕。

　　就在這個(gè)時(shí)候，上海發(fā)生了一件驚天動(dòng)地的血案，宋教仁被刺死難。袁世凱為了對(duì)付國(guó)內(nèi)的反對(duì)行動(dòng)，必需大借款成功，使財(cái)政上得到支援，于是便再恢復(fù)和銀行團(tuán)交涉。

　　在六國(guó)財(cái)團(tuán)中，美國(guó)態(tài)度最為公允。美國(guó)政府對(duì)于銀行團(tuán)要求中國(guó)財(cái)政的監(jiān)督權(quán)認(rèn)為不當(dāng)，訓(xùn)令美國(guó)銀行代表退出銀行團(tuán)，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)別對(duì)中國(guó)的投資，因此其他五國(guó)政府受美國(guó)行動(dòng)的刺激，態(tài)度為之一變，談判遂較過(guò)去容易進(jìn)行，借款條件亦較過(guò)去略為讓步。

　　在大借款談判期間，還有個(gè)重要人物，名叫莫利遜。他是英國(guó)人，但受任袁世凱的政治顧問(wèn)，大借款談判，他在幕后擔(dān)當(dāng)重要角色。他雖是英國(guó)人，可是他卻站在中國(guó)立場(chǎng)和利益一方。在雙方談判最僵持的時(shí)候，莫利遜向北洋《德華日?qǐng)?bào)》記者發(fā)表談話，他主張解散六國(guó)銀行團(tuán)，而重行恢復(fù)四國(guó)銀行團(tuán)，因?yàn)樗J(rèn)為日本和俄國(guó)外托經(jīng)濟(jì)合作的美名，而暗行政治上的目的，對(duì)于銀行團(tuán)本身殊為不利，在中國(guó)方面亦難默忍，他的談話頗受銀行團(tuán)的重視。

　　總之，這時(shí)的袁政府對(duì)大借款事實(shí)在是一劑急需的救急藥，非用不可，明知借款喪權(quán)辱國(guó)，但不借款幾乎日常開(kāi)支都難應(yīng)付。何況宋教仁被刺后，國(guó)民黨發(fā)動(dòng)二次革命，袁政府沒(méi)有這筆借款便無(wú)法對(duì)付國(guó)民黨。同時(shí)還有一個(gè)重要意義就是大借款簽字，便可讓袁政府和列強(qiáng)連接在一塊，列強(qiáng)各國(guó)不止是事實(shí)上承認(rèn)了袁政府，而且還非支持袁政府不可了。這筆善后五厘金幣借款，美國(guó)沒(méi)有參加，所以只有英、法、德、日、俄五國(guó)財(cái)團(tuán)貸借，代表的銀行是英國(guó)的匯豐銀行、法國(guó)的東方匯理銀行、德國(guó)的德華銀行、日本的橫濱正金銀行、俄國(guó)的華俄道勝銀行。借款總額2500萬(wàn)英鎊，換算各國(guó)貨幣是：德國(guó)51125萬(wàn)馬克，法國(guó)63125萬(wàn)法郎，俄國(guó)23675萬(wàn)盧布，日本24490萬(wàn)元。借款的利息是五厘，發(fā)行價(jià)格九扣，實(shí)收八四扣。

　　這筆貸款成立，使中國(guó)鹽政權(quán)落入外國(guó)人之手，可說(shuō)是中國(guó)財(cái)政史上的一大痛事，至于借款數(shù)額雖然是2500萬(wàn)英鎊，聽(tīng)起來(lái)數(shù)字很大，可是債券九折出售，八四實(shí)收，實(shí)際借到不過(guò)2100萬(wàn)英鎊。再扣除四國(guó)、六國(guó)、比國(guó)以前的各項(xiàng)墊款，以及五國(guó)銀行團(tuán)、各銀行所借的款，共600萬(wàn)鎊，各省向五國(guó)銀行團(tuán)所借的280萬(wàn)鎊，及革命期間各國(guó)損失賠款200萬(wàn)鎊，真正拿到手的借款，不過(guò)債面40％，而借款47年的利息合共是4285萬(wàn)鎊，本利合共是6785萬(wàn)余鎊。借款前談判期間受盡了折磨，借款后七折八扣，拿到的那么少，保證手續(xù)那么苛刻，結(jié)果還錢要還這么巨額的數(shù)字，實(shí)在是一副毒藥。

　　民國(guó)2年4月26日，中國(guó)和銀行團(tuán)簽訂了善后五厘金幣借款條約，其條款如下：

　　一、中國(guó)政府借銀行團(tuán)二千五百萬(wàn)金榜為善后及行政之用，名為中國(guó)政府一千九百十三年善后五厘金幣借款。

　　二、此項(xiàng)借款除預(yù)作交付首次息票之用外，系專為下列各事之用：甲、為清還中國(guó)政府業(yè)已到期應(yīng)還各款之用（共四百卅一萬(wàn)七千七百七十八萬(wàn)鎊），乙、為贖回各省現(xiàn)有借款全數(shù)之用。（共二百八十七萬(wàn)鎊）。丙、為清還中國(guó)政府不久到期應(yīng)還各款之用，與各國(guó)因中國(guó)革命所受損害之賠償（共三百五十九萬(wàn)二千二百六十三萬(wàn)鎊）。丁、為遣散軍隊(duì)之用（共三百萬(wàn)鎊）。戊、為現(xiàn)時(shí)各費(fèi)之用（共五百五十萬(wàn)鎊）。己、為整頓鹽政事務(wù)之用（共二百萬(wàn)鎊）。庚、為中國(guó)政府與銀行團(tuán)互相商允他項(xiàng)行政費(fèi)之用。

　　三、中國(guó)鹽務(wù)收入，除擔(dān)保從前借款債務(wù)未清還者外，所有中國(guó)鹽務(wù)收入全數(shù)為擔(dān)保此項(xiàng)借款之用?！?br/>
　　四、中國(guó)政府承認(rèn)將鹽務(wù)之征收辦法整頓改良，并用洋員，以資襄助。其辦法如下：

　　中國(guó)政府于北京設(shè)鹽務(wù)署，由財(cái)政總長(zhǎng)管轄，鹽務(wù)署內(nèi)設(shè)稽核總所，總辦中國(guó)人，會(huì)辦洋人。在各產(chǎn)鹽地設(shè)稽核分所，置華經(jīng)理人一，洋協(xié)理一人，共同擔(dān)負(fù)征儲(chǔ)鹽務(wù)收入之責(zé)任。如本項(xiàng)借款之本利按期交付，則不干預(yù)鹽政事宜，倘本利屆期拖欠，逾展緩日期后，則應(yīng)將鹽政事宜收歸海關(guān)辦理。

　　五、本合同債票發(fā)售之第一個(gè)月起，因鹽務(wù)尚在整理階段，無(wú)確實(shí)之收入，則以直隸、山東、河南、江蘇四省之中央稅項(xiàng)為頭次之擔(dān)保，俟一周年后鹽務(wù)收足，各省擔(dān)負(fù)可以暫行停止……。六、此借款期限為四十七年，自第十一年起即按期還本，自第十七年后至卅二年前，中國(guó)政府如欲將未到期之款全數(shù)或部分贖回，皆聽(tīng)中國(guó)之便。

　　七、中國(guó)政府對(duì)于此次債票所應(yīng)得之權(quán)，系照倫敦發(fā)行之價(jià)格為準(zhǔn)，由銀行按票面扣百分之六為經(jīng)手費(fèi)……

　　八、中國(guó)政府允將民國(guó)元年十一月十六日大總統(tǒng)公布之審計(jì)處暫行規(guī)則立即實(shí)行，并聲明以后更改此項(xiàng)規(guī)則，不得與本合同有窒礙情事。凡領(lǐng)款憑單須由審計(jì)處所屬稽核外債室之華洋稽核員會(huì)同簽押。凡提款之領(lǐng)票或提款命令，須經(jīng)財(cái)政總長(zhǎng)所派代理人簽押后，與華洋稽核員會(huì)同簽押之領(lǐng)收憑單并交銀行代表，經(jīng)核相符才可憑票領(lǐng)款。如銀行代表，對(duì)已經(jīng)支出款項(xiàng)有懷疑之處，可向?qū)徲?jì)處稽核外債室洋稽核員詢問(wèn)。

　　九…………

　　這個(gè)借款合同與前清時(shí)借款合同不同的，一為外人稽核鹽務(wù)，二為外人審計(jì)用途。這就等于允許外國(guó)人干預(yù)中國(guó)的財(cái)政。

　　大借款成功后，袁世凱向國(guó)會(huì)致送咨文備案，略稱：“據(jù)國(guó)務(wù)總理趙秉鈞、外交總長(zhǎng)陳徵祥、財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙稱：竊六國(guó)銀行團(tuán)借款，先后磋商已逾一年……正擬定期簽字，該團(tuán)忽以原議五厘利息，借口巴爾干戰(zhàn)事，歐洲市場(chǎng)銀根奇緊，要求增加半厘，只得暫行停議。惟是賠借各款積欠累累，一再衍期，屢次商討，追呼之迫等于燃眉，無(wú)可應(yīng)付。數(shù)月來(lái)他項(xiàng)借款悉成畫(huà)餅，美國(guó)既已出團(tuán)，而其余五國(guó)仍未變易方針，大局岌岌，朝不保夕，既無(wú)束手待斃之理，復(fù)鮮移緩就急之方。近接各省都督來(lái)電相迫，如江蘇程都督電：‘毋局于一時(shí)之毀譽(yù)，轉(zhuǎn)為萬(wàn)世之罪人?！不瞻囟级诫姡骸杩畋O(jiān)督，欠款亦監(jiān)督，毋寧忍痛須臾，尚可死中求活’等語(yǔ)，尤為痛切，迫不得已而賡續(xù)磋商，尚幸稍有進(jìn)步。四月廿二日大總統(tǒng)命令：‘五國(guó)銀行借款合同，任命趙秉鈞、陸徵祥、周學(xué)熙全權(quán)會(huì)同簽字，此令！’等因，遵于廿四日與該銀行團(tuán)雙方簽訂草合同，復(fù)于廿六日簽訂正合同，彼此分執(zhí)存照，以免生枝節(jié)，理合將華洋文合同各照二份，并附用途單二份，呈請(qǐng)大總統(tǒng)鑒核，俯賜咨交議院查照備案以昭信守！等情。查此項(xiàng)借款條件，業(yè)于上年十二月廿七日由國(guó)務(wù)總理暨財(cái)政總長(zhǎng)赴前參議院出席報(bào)告，均經(jīng)表決通過(guò)，并載明參院議事錄內(nèi)，自系當(dāng)然有效，相應(yīng)咨明貴院查照備案可也！”

　　參眾兩院對(duì)這案反對(duì)，袁再致咨，語(yǔ)含威脅，有：“此次合同簽字，在勢(shì)無(wú)可取消，倘國(guó)會(huì)能諒苦衷，固為國(guó)家之幸，否則惟有向國(guó)民代表引咎自責(zé)以明責(zé)任”。國(guó)會(huì)仍反對(duì)，且通電各省都督、民政長(zhǎng)協(xié)力反對(duì)，各省則意見(jiàn)不一致，二次革命后，袁始強(qiáng)行通過(guò)。