宋偉：直布羅陀為何寧愿脫離歐盟也不愿并入西班牙？

作者 | 宋偉，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授

“很多時候，領(lǐng)土爭端者各有自己的理由和主張，更多的是國家利益之爭，而解決這些爭端要的是領(lǐng)導(dǎo)人的利益考量和政治決斷。領(lǐng)土并不是簡單地越多越好，關(guān)鍵是要治理好?！?/p>

直布羅陀（Gibraltar）位于歐洲伊比利亞半島的東南端，面積約為6.5平方公里，是英國14個海外領(lǐng)地之一，也是目前英國在歐洲唯一的屬地。從地理位置上看，它無疑是西班牙的一部分，事實上也是在1501年被納入到西班牙的版圖之中，而兩百年后，在1701年開始的西班牙王位繼承戰(zhàn)爭中，被英國、荷蘭和奧地利組成的聯(lián)軍攻占。在1713年的《烏得勒支和約》中，直布羅陀被割讓給英國，成為英國的海外殖民地之一。從1713年至今，英國和西班牙圍繞著直布羅陀主權(quán)歸屬的爭端，已經(jīng)超過了近三百年的時間。

咽喉之地

在18世紀(jì)和19世紀(jì)，英國是近代國際體系中的霸權(quán)國，而其軍事霸權(quán)主要體現(xiàn)在海上的霸權(quán)地位。除了裝備精良的海軍艦隊以外，英國皇家海軍也控制著海上交通大多數(shù)關(guān)鍵據(jù)點。在當(dāng)時，全球性的貿(mào)易活動已經(jīng)相當(dāng)繁榮，殖民地向宗主國之間的利益輸送也需要通過海上運(yùn)輸才能得以完成。因此，控制直布羅陀，無疑是出于地緣政治的考慮。直布羅陀海峽連接著地中海和大西洋，地理位置非常重要。海峽最窄處才13公里，最寬處也只有43公里，非常容易被封鎖。俄羅斯的黑海艦隊想要從地中海進(jìn)入廣闊的大西洋和全球水域，就必須經(jīng)過這一海峽。1839年，直布羅陀成為英國的主要海軍基地之一。

在1869年蘇伊士運(yùn)河開通以后，直布羅陀海峽的重要性進(jìn)一步上升，它溝通了大西洋、地中海和印度洋。20世紀(jì)初期，英國又在直布羅陀與西班牙本土之間的中立地帶筑起一道防線，并修建機(jī)場和軍事基地，進(jìn)而加強(qiáng)在該地區(qū)的殖民統(tǒng)治。在二戰(zhàn)中，直布羅陀一直是英國海軍和空軍重要的港口和基地，在反法西斯盟軍開赴摩洛哥、阿爾及利亞，開辟北非新戰(zhàn)場的過程中發(fā)揮了重要作用。時至今日，從波斯灣出發(fā)的油輪經(jīng)過直布羅陀海峽才能到達(dá)西歐和美國，仍然是發(fā)達(dá)國家海上能源生命線的咽喉之地。

西班牙的“決定”

在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)中，經(jīng)過綜合權(quán)衡，西班牙都選擇了中立，從某種意義上來說，該舉措成全了直布羅陀海峽對于維持英國海上霸權(quán)的作用。畢竟，盡管英國控制了直布羅陀，但是海峽的大部分仍然掌控在西班牙手里。如果西班牙在靠近海峽的地區(qū)架設(shè)巨炮，很輕松就能封鎖海峽。但是，西班牙的中立決定是理性的，因為它與法國相鄰，如果加入德國一方，有可能導(dǎo)致全境被占領(lǐng)，而英國也有可能奪取西班牙在摩洛哥的兩塊飛地——休達(dá)和梅利利亞。在一戰(zhàn)中，西班牙選擇中立，出口戰(zhàn)爭物資，和美國一樣也發(fā)了一筆戰(zhàn)爭財。

二戰(zhàn)爆發(fā)后，作為一個已經(jīng)衰落的老牌帝國主義國家，對于西班牙來說，保持中立、同交戰(zhàn)雙方做生意、獲取援助，比冒險加入德國一方利益更大，尤其是對于當(dāng)時的佛朗哥獨裁政權(quán)來說。從1939年到1975年，佛朗哥統(tǒng)治西班牙長達(dá)30多年的時間，這與他左右逢源、明辨世界大勢的能力是分不開的。雖然他曾經(jīng)想趁著希特勒德國獲勝的時機(jī)收復(fù)直布羅陀，但是最終沒有采取行動。雖然沒有能夠冒險收回直布羅陀，但是從交戰(zhàn)雙方得到的援助使得西班牙從內(nèi)戰(zhàn)的蕭條中很快擺脫出來，也避免了自身成為二戰(zhàn)后的戰(zhàn)敗國。相反，由于堅決的反共姿態(tài)，佛朗哥政權(quán)繼續(xù)得到西方世界的大力援助，自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也非?？?，在20世紀(jì)五六十年代曾經(jīng)是世界上增長速度第二的國家，僅次于日本。

直布羅陀的二戰(zhàn)轉(zhuǎn)移紀(jì)念碑（圖片來源于澎湃）

雙方的博弈

1956年，西班牙加入聯(lián)合國。從20世紀(jì)60年代開始，隨著世界范圍內(nèi)反殖民主義運(yùn)動的深入，佛朗哥政權(quán)也想借著這一浪潮，收回直布羅陀，因此在聯(lián)合國開展了一系列外交活動。1959年，西班牙就要求聯(lián)合國敦促英國歸還直布羅陀的主權(quán)。1963年，聯(lián)合國非殖民化特別委員會宣布討論“問題”。1966年，聯(lián)合國大會又通過決議，敦促“加快直布羅陀非殖民化”。這一態(tài)勢引起了直布羅陀當(dāng)局的緊張，絕大多數(shù)人不愿意歸屬到西班牙。1967年9月的地方全民公決，超過99%的人支持留在英國。1969年直布羅陀地方議會通過的自治憲法規(guī)定，直布羅陀是英國的一部分。這引發(fā)了西班牙的強(qiáng)烈抗議和制裁行動，一直到1985年，西班牙為了加入歐共體才完全撤除封鎖措施。

盡管西班牙和英國方面一直在斷斷續(xù)續(xù)圍繞著直布羅陀的主權(quán)歸屬問題進(jìn)行談判，但是雙方并沒有取得太大的進(jìn)展。 盡管直布羅陀人和西班牙人可以自由跨境流動，但是西班牙也可以對直布羅陀人時不時以反走私為名采取一些檢查措施。直布羅陀總?cè)丝?萬人左右，島上的蔬菜、糧食和淡水都依賴于外部供應(yīng)。從西班牙的角度來說，表面上切斷自來水供應(yīng)就可以迫使直布羅陀屈服，但是這可能也會引發(fā)不利的后果，例如直布羅陀為西班牙人提供的數(shù)千個就業(yè)崗位。因此，總的來說，西班牙提出的方案大體上是“先共治，再移交”的思路，直布羅陀人仍然可以保留英國國籍和高度的自治權(quán)。但是，這一方案始終得不到直布羅陀人的認(rèn)可。2002年的全民公決又以超過99%的多數(shù)決定繼續(xù)留在歐盟。而在英國決定脫歐后，雖然95%的直布羅陀人希望留在歐盟，但是面對西班牙的壓力，直布羅陀人表示，寧愿脫離歐盟也不愿意并入西班牙。

為了紀(jì)念1967年9月10日的公投，9月10日被定為直布羅陀的“國慶日”。圖為慶?！皣鴳c日”的直布羅陀民眾。

如意算盤

因此，在可見的將來，直布羅陀問題還將維持現(xiàn)狀，繼續(xù)作為英國的一個屬地而存在。那么，從英國政府、西班牙和直布羅陀三方來說，它們各自的考量又如何呢？

首先，對于英國來說，直布羅陀已經(jīng)不再具有所謂的重要地緣戰(zhàn)略意義。事實上，現(xiàn)在英國?？哲娫谶@一地區(qū)已經(jīng)只是很小規(guī)模地存在，地區(qū)的防務(wù)主要由直布羅陀當(dāng)局自己負(fù)責(zé)。英國海軍的存在曾經(jīng)為這一地區(qū)提供了很高比重的經(jīng)濟(jì)收入來源，但現(xiàn)在已經(jīng)下降到10%以下。直布羅陀現(xiàn)在更多的是靠國際金融業(yè)和旅游業(yè)來支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。前面也已經(jīng)提到，盡管直布羅陀海峽有著重要的地理位置，但是并不是單靠直布羅陀就可以足夠控制海峽的，相比之下西班牙要控制海峽更為容易，只是在兩次大戰(zhàn)期間保持中立而已。

二戰(zhàn)以后，美國在西班牙的羅塔海軍基地部署了地中海艦隊，成為統(tǒng)治這一海域的新霸主。英國的海上霸權(quán)已經(jīng)消失不再，直布羅陀的戰(zhàn)略地位自然也就不復(fù)從前。而且，英國和西班牙在過去三十年間都是歐盟的成員國，基本不可能想象西班牙會使用武力來收回直布羅陀——如果那樣的話，西班牙一定會被逐出歐盟。而從經(jīng)濟(jì)的角度來說，直布羅陀總體上也無足輕重——地區(qū)生產(chǎn)總值不到4億美元，人口3萬左右。雖然聚集了數(shù)萬家公司，但都是奔著“避稅天堂”這一條件去的，也因此衍生了大量的欺詐交易和金融黑幕，時常被歐盟所指責(zé)，甚至有可能成為恐怖分子籌集資金的場所。

因此，對于英國來說，失去直布羅陀這一海外屬地本質(zhì)上并不是特別嚴(yán)重的問題。將直布羅陀歸還給西班牙，自然會極大增進(jìn)與西班牙的友好關(guān)系，也會給自己樹立一個良好的、去殖民化的道德國家形象。但是，這么做，也會引發(fā)不利的后果。一方面，丟掉仍然具有一定地緣戰(zhàn)略價值的屬地，可能意味著英國一直努力維系的大國地位進(jìn)一步受到損害，尤其是在英國有理由不歸還的情況下——不管《烏得勒支和約》是否公平，它作為國際條約的合法性是毋庸置疑的，而且英國已經(jīng)統(tǒng)治了直布羅陀300年，西班牙僅僅以所謂的地理接壤就要求歸還顯然是理由不充分的。一個擁有直布羅陀等戰(zhàn)略資產(chǎn)的英國在美國的天平上也會有更重的分量。

英國脫歐

另一方面，則是來自直布羅陀人的強(qiáng)烈反對。經(jīng)過300年的統(tǒng)治，直布羅陀人已經(jīng)強(qiáng)烈認(rèn)同英國的政治和文化，反對并入西班牙（當(dāng)然很明顯的潛在理由是跟著英國混比跟著西班牙混前途要光明得多）。在直布羅陀人堅決要求留在英國的情況下，放棄這一地區(qū)將意味著英國不能為其公民提供相應(yīng)的保護(hù)、盡到英國政府的義務(wù)。這是英國政府所不能承受之重。英國的國際地位將受到更加嚴(yán)重的損害。

因此，在繼續(xù)領(lǐng)有直布羅陀利總體上利大于弊的情況下，即便英國政府出于更多長遠(yuǎn)的考慮（改善與西班牙的關(guān)系、避免卷入直布羅陀可能的金融和恐怖主義風(fēng)險）想要放棄這一地區(qū)，這也將注定是一個長期的過程。事實上，在英國脫歐之后，面對西班牙的壓力，英國政府明確表示，直布羅陀的主權(quán)問題是不容談判的。

其次，西班牙當(dāng)然希望收回直布羅陀，這不僅有利于提升西班牙的國際聲望，也有利于增強(qiáng)國內(nèi)的凝聚力和政權(quán)的合法性。但是，西班牙不可能通過武力的方式來實現(xiàn)這一目標(biāo)。既然不能通過武力收回，那么就必須和英國政府達(dá)成妥協(xié)，以及讓直布羅陀當(dāng)?shù)氐拿癖娫敢饣氐轿靼嘌腊鎴D之內(nèi)。

盡管英國已經(jīng)相對衰落，但是西班牙仍然與之相差懸殊。從經(jīng)濟(jì)角度來說，英國是世界上第五大經(jīng)濟(jì)體，原歐盟內(nèi)的第二大經(jīng)濟(jì)體。西班牙是歐盟內(nèi)第五大經(jīng)濟(jì)體，GDP大概相當(dāng)于英國的一半左右。在軍事力量上，英國擁有獨立的核力量，軍隊人數(shù)是西班牙的兩倍以上。尤其在海軍方面，皇家海軍仍然是世界上最先進(jìn)的海軍之一，也是為數(shù)不多的藍(lán)水海軍。如果真的使用武力，那么不僅可能收不回直布羅陀，還可能有更大的損失。

國際環(huán)境不可能支持西班牙通過武力收回直布羅陀。畢竟，西班牙和英國原來都是歐盟的成員，現(xiàn)在還都是北約的成員，擁有作為民主國家這一共同身份。如果在直布羅陀人不愿意歸屬西班牙的情況下使用武力，那么西班牙的民主身份必然遭到廣泛的質(zhì)疑，而且可能會引發(fā)北約的集體安全條款。盡管現(xiàn)在美國在直布羅陀問題上保持中立，但是相比英國而言，西班牙的重要性顯然要遜色不少。

還有一點值得引起注意的是，西班牙在摩洛哥擁有休達(dá)、梅利利亞這樣類似于直布羅陀的飛地。西班牙堅稱它們的主權(quán)不可談判，而摩洛哥則以直布羅陀為例證明自己領(lǐng)土要求的合法性。因此，西班牙國王卡洛斯一世曾表明，西班牙并不急于收回直布羅陀，因為將可能給摩洛哥以口實，收回的努力只是給國內(nèi)做一個樣子、給老百姓看的。因此，近年來，西班牙政府提出的方案都比較溫和，例如同意先與英國長期共享主權(quán)，再逐步移交，以及直布羅陀地區(qū)仍然高度自治、可以保留英國國籍等。2004年，西班牙和英國同意直布羅陀人參與到談判中來，這其實是默認(rèn)了直布羅陀將會繼續(xù)維持現(xiàn)狀。因為直布羅陀人是堅決要留在英國的。

資料圖：佛朗哥與希特勒

最后，從直布羅陀人的角度出發(fā)，他們表現(xiàn)出留在英國的堅決態(tài)度，這可能是由于多方面的原因。毫無疑問，經(jīng)過300多年的治理，直布羅陀人已經(jīng)習(xí)慣于英國的政治和文化，包括高度自由化的經(jīng)濟(jì)體系。直布羅陀人只是一個簡單而籠統(tǒng)的稱呼，其實他們來源于英國人、西班牙人、葡萄牙人、摩洛哥人等各個族群。經(jīng)過長期的族群融合，直布羅陀人雖然還保留著很多的西班牙文化傳統(tǒng)，例如天主教、講西班牙語，但他們的民族意識已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α坝恕边@一身份的認(rèn)同。

實事求是地說，直布羅陀所享受的高度的自治，以及在英國庇護(hù)之下的種種好處，肯定也是西班牙所難以給予的。對于許多直布羅陀人來說，他們對于西班牙佛朗哥時期的獨裁統(tǒng)治仍然心有余悸，包括1969年開始的十幾年的隔離制裁措施讓直布羅陀人有強(qiáng)烈的不滿。相比之下，盡管是英國的殖民地或者說自治領(lǐng)，但是英國人在二戰(zhàn)期間將直布羅陀人遷往英國本土，以免德國發(fā)動攻擊而導(dǎo)致民眾傷亡的做法，還是得到了直布羅陀人的內(nèi)心認(rèn)同。從經(jīng)濟(jì)的角度來說，當(dāng)前英國經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)是歐洲大陸最亮麗的國家之一，而西班牙則由于歐債危機(jī)的爆發(fā)長期陷入衰退，失業(yè)率非常高。相比之下，直布羅陀人不可能不更認(rèn)同英國。

因此，即便2002年的時候英國和西班牙初步達(dá)成了共享主權(quán)的協(xié)議，仍然被直布羅陀人以將近99%的多數(shù)否決。對于直布羅陀人來說，即便是英國脫歐，他們也不可能選擇并入西班牙來享受歐盟框架下的好處。這一選擇包含了認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)利益、國際地位等多方面的考慮。對于大多數(shù)直布羅陀人來說，要么留在英國，要么獨立，但加入西班牙絕對不是一個選項。無疑，這會讓西班牙人感到很受傷。

直布羅陀街景，靠右行駛的車輛與紅色電話亭

經(jīng)驗教訓(xùn)

直布羅陀爭端的案例提供了什么樣的經(jīng)驗教訓(xùn)呢？最重要的大概有以下三點：

（1）對于現(xiàn)代社會的領(lǐng)土爭端來說，如果不是無人區(qū)，那么就必須考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦膽B(tài)度，尤其是在民主國家共同體內(nèi)。西班牙之所以不能擁有足夠的合法性提出自己的領(lǐng)土主張，很大程度上是因為直布羅陀人并不愿意加入。如果西班牙比英國更發(fā)達(dá)、更加強(qiáng)大，跟著西班牙混更有國際地位和前途，那么直布羅陀人并不會這么堅決。對于直布羅陀人來說，他們的族群歸屬已經(jīng)不再重要，重要的是他們的國家認(rèn)同。而要想得到他們對本國的認(rèn)同，必須是依靠足夠的吸引力而不是強(qiáng)制力。

（2）領(lǐng)土爭端很多時候爭端方都是各有自己的理由和主張，因此更多的是國家利益之爭，而解決這些爭端要的是領(lǐng)導(dǎo)人的利益考量和政治決斷。對于直布羅陀來說，雖然在被割讓給英國之前西班牙統(tǒng)治了兩百年，但是英國的有效統(tǒng)治時期已經(jīng)足夠長，也通過自己的有效治理建立了統(tǒng)治的合法性。而西班牙作為老牌的殖民強(qiáng)國，雖然能夠有效地利用聯(lián)合國的機(jī)制來反對英國的殖民主義，但是它自己仍然在摩洛哥有著類似的殖民地，兩者一對比不是讓人感到非常滑稽嗎？

（3）領(lǐng)土并不是簡單地越多越好，關(guān)鍵是要治理好。以直布羅陀為例，盡管它發(fā)展成為一個高度繁榮的國際金融中心、自由港，但是也帶來了相當(dāng)多的負(fù)面后果，例如洗錢、毒品走私等等。如果不能對直布羅陀進(jìn)行有效的治理，那么負(fù)面的一面可能會越來越凸顯；如果想要對直布羅陀進(jìn)行有效的治理，那么有可能會導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。對于西班牙來說，也存在同樣的問題。即便它能夠收回直布羅陀，以現(xiàn)在的治理能力，也不能一定能繼續(xù)確保直布羅陀作為一個國際自由港的繁榮。（完）

（本文為宋偉教授“領(lǐng)土爭端”專欄文章，文章版權(quán)歸屬本賬號，編輯：豆姑娘。合作、轉(zhuǎn)載請留言。）

嘉賓介紹

宋偉，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。1997年進(jìn)入北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院讀本科，本科、碩士、博士都在北京大學(xué)完成，博士期間赴日本早稻田大學(xué)留學(xué)，2007年獲得北京大學(xué)和早稻田大學(xué)雙博士學(xué)位。2007年起留校任教，先后擔(dān)任北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院講師、副教授。2015年8月經(jīng)人才引進(jìn)到中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院工作，擔(dān)任教授、博士生導(dǎo)師。從本科時期起就在國內(nèi)頂級期刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文，到目前為止，已經(jīng)發(fā)表專著兩部，學(xué)術(shù)論文五十余篇。