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應(yīng)對(duì)新式銀行的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī):晚清民國的金融監(jiān)管之道

鴉片戰(zhàn)爭后,票號(hào)、錢莊等中國傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)日益衰落,新式銀行在中國興起并得到快速發(fā)展。

鴉片戰(zhàn)爭后,票號(hào)、錢莊等中國傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)日益衰落,新式銀行在中國興起并得到快速發(fā)展。然而,新式銀行在帶來新氣象的同時(shí),也引發(fā)了大量風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī),國人開始認(rèn)識(shí)到銀行監(jiān)管的重要性。隨著清末的初期探索,北洋政府時(shí)期的進(jìn)一步發(fā)展,以及南京國民政府時(shí)期的日臻完善,政府對(duì)于銀行監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐不斷深入,在規(guī)范銀行運(yùn)營、維護(hù)金融穩(wěn)定方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。 

晚清時(shí)期銀行監(jiān)管的初步嘗試

晚清以降,伴隨著西方列強(qiáng)的入侵,外商銀行紛紛在中國設(shè)立總行或分支行處。1854年英國麗如銀行首先進(jìn)入中國,1865年匯豐銀行在華設(shè)立總行,此后,德、法、日、美等國銀行先后將涌入中國近代金融市場。據(jù)統(tǒng)計(jì),到民國成立前,外商在華設(shè)立的銀行達(dá)28家。這些外資銀行擁有貨幣發(fā)行特權(quán),壟斷國際匯兌,還控制著清政府財(cái)政主權(quán),在華金融勢力迅速擴(kuò)張,引起國人的注目與思考。

1896年俄國在天津設(shè)立道勝銀行


一批與國外接觸較早的人士,開始有了效仿西方創(chuàng)立新式銀行的議論和嘗試。在魏源、洪仁玕、盛宣懷等先進(jìn)人士的極力主張下,中國創(chuàng)辦自己的銀行成為勢在必行之事。1897年5月27日,經(jīng)過重重準(zhǔn)備,中國自辦的首家銀行——中國通商銀行成立,拉開了我國創(chuàng)設(shè)銀行的序幕。相繼地,官辦的戶部銀行、交通銀行,各省市設(shè)立的地方銀行、商業(yè)銀行、專業(yè)銀行紛紛設(shè)立,中國近代銀行業(yè)系統(tǒng)已初現(xiàn)雛形。

雖然新式銀行大量設(shè)立,但卻處于缺乏監(jiān)管和管理的狀態(tài)。清政府對(duì)于銀錢業(yè)發(fā)展未加監(jiān)理,很多新辦銀行未經(jīng)國家審批而開設(shè),其經(jīng)營業(yè)務(wù)活動(dòng)也無規(guī)定限制可以遵循。由此造成銀行風(fēng)險(xiǎn)不斷出現(xiàn),金融恐慌和金融風(fēng)潮頻繁發(fā)生,迫使清政府不得不將對(duì)于銀行的監(jiān)督管理納入經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理范疇。在中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,1906年戶部改制為度支部時(shí),特設(shè)了寶泉局、大清銀行、造幣總廠等下屬單位,同時(shí)推行銀行監(jiān)理官制度,隨時(shí)檢查大清銀行票據(jù)、現(xiàn)金及賬簿,出席股東總會(huì)等一切會(huì)議。就地方政府而言,在恐慌時(shí)期各地都臨時(shí)支出官銀以救濟(jì)市面。

作為“準(zhǔn)中央銀行”的戶部銀行,1904年成立時(shí)也被賦予了維持金融穩(wěn)定的責(zé)任與義務(wù)?,F(xiàn)代意義上的中央銀行是指以控制一個(gè)國家的貨幣和銀行體系為其主要職責(zé)的公共管理部門,近代中國中央銀行的發(fā)端被認(rèn)為是作為“總銀行”的戶部銀行。依據(jù)《試辦(戶部)銀行章程》,戶部銀行在市面銀根緊急青黃不接之時(shí),可向戶部稟請(qǐng)發(fā)給庫款接濟(jì)。同時(shí),該行還有“整齊幣制價(jià)值之權(quán)”,“有凡遇市商把持壟斷,將各項(xiàng)制幣價(jià)值任意抬抑之時(shí),本行得以稟請(qǐng)從嚴(yán)懲辦,秉公定價(jià),務(wù)使幣價(jià)一律,以維圜法”(《試辦銀行章程》,載孔祥賢:《大清銀行行史》,南京大學(xué)出版社1991年版,第72頁),體現(xiàn)了戶部銀行控制金融市場的權(quán)力。

1905年8月22日,清朝政府收回制造銅元的制造權(quán),與天津開辦戶部造幣總廠,統(tǒng)一制造。圖為開辦戶部造幣總廠的戶部官員和造幣總廠的官員合影。


1908年,戶部銀行改為大清銀行,進(jìn)一步發(fā)揮著守護(hù)金融安全的重要職責(zé)。除延續(xù)戶部銀行請(qǐng)款救濟(jì)市面銀根緊急之責(zé),1908年度支部頒行的《銀行通行則例》第九條還明確規(guī)定,凡是核準(zhǔn)注冊(cè)各銀行遇危險(xiǎn)情形,可由所在地方官向度支部報(bào)明詳細(xì)情形及未來營業(yè)希望,如系一時(shí)不能周轉(zhuǎn),可向大清銀行商借款項(xiàng)或?qū)嵙?dān)保。大清銀行先后救濟(jì)市面達(dá)十三次,其中北京六次,上海兩次,營口、漢口、杭州、吉林、廣州各一次(孔祥賢:《大清銀行行史》,南京大學(xué)出版社1991年版,第198頁)。如1908年慈禧和光緒帝的去世,引發(fā)上海民眾對(duì)于政局不穩(wěn)的擔(dān)憂,錢莊和票號(hào)出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象。與此同時(shí),上海外資銀行卻突然減少對(duì)錢莊的拆解,許多錢莊和票號(hào)深陷困境。為遏制危機(jī)擴(kuò)散,大清銀行作為擔(dān)保人向度支部借款,再轉(zhuǎn)借給各銀號(hào)、錢鋪以資周轉(zhuǎn),緩解緊張局勢。

戶部銀行、大清銀行對(duì)于金融市場的監(jiān)管和救助,在近代中國金融史上是具有里程碑意義的。盡管當(dāng)時(shí)還未有較為完備的制度措施,但清政府依托這樣一套新式國家銀行體系的運(yùn)行,試圖對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定化解,以此穩(wěn)定金融市場。從此意義而言,晚清政府在金融監(jiān)管實(shí)踐方面邁出了重要的第一步。

北洋政府時(shí)期銀行監(jiān)管的逐漸推進(jìn)

北洋政府時(shí)期,中國民族資本主義得到長足發(fā)展,新式銀行亦如雨后春筍般相繼成立。然而,國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn),再加上處于起步階段的中國銀行業(yè)缺乏穩(wěn)健的運(yùn)行機(jī)制,導(dǎo)致該時(shí)期銀行業(yè)發(fā)展極不穩(wěn)定,旋起旋閉、開歇頻仍。1917-1927年間,既是銀行開設(shè)的高峰期,也是倒閉率最高的時(shí)期,達(dá)74%(中國銀行總管理處經(jīng)濟(jì)研究室編?。骸度珖y行年鑒》(1937),第7-8頁),給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來嚴(yán)重沖擊。

面對(duì)銀行業(yè)大發(fā)展和倒閉風(fēng)潮頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)矛盾,時(shí)人深刻認(rèn)識(shí)到銀行正常運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)民生的重要性。如果“銀行之營業(yè)而不確實(shí)也,則根本未固,誤放資金,貪圖厚利,濫發(fā)紙幣,一旦圖窮匕見,不獨(dú)營業(yè)受其頓挫,而社會(huì)亦難免于恐慌。今日各國對(duì)于銀行之營業(yè),莫不有嚴(yán)重之監(jiān)督者,職此故也”(王顯謨:《論銀行之監(jiān)督與公告》,《銀行周報(bào)》1921年5月3日)?;谶@樣一種共識(shí),北洋政府從銀行監(jiān)管主體確立、法律頒行等方面著手來構(gòu)建銀行監(jiān)管制度。

20世紀(jì)初期,上海商業(yè)儲(chǔ)蓄銀行。


首先,銀行監(jiān)管主體的確立。北洋政府效法日本金融監(jiān)管制度,由財(cái)政部接替度支部承擔(dān)銀行監(jiān)管的職責(zé)。1916年12月,財(cái)政部出臺(tái)《銀行稽查章程》,規(guī)定官立、私立各銀行稽查事項(xiàng)由本部派員辦理。1919年1月,北洋政府進(jìn)一步明確財(cái)政部監(jiān)管事項(xiàng)范圍,涵蓋銀行稽查制度、銀行準(zhǔn)入管理以及銀行與財(cái)政關(guān)系的處理三個(gè)方面。同時(shí),為加強(qiáng)對(duì)貨幣方面的管理,北洋政府于1914年、1918年兩度特設(shè)幣制局,由財(cái)政總長兼任督辦一職,整理全國幣制,“凡財(cái)政部所屬造幣總分廠、印刷局、造紙廠及各銀行監(jiān)理官,應(yīng)受幣制局之監(jiān)督和指揮”(《大總統(tǒng)公布幣制局官令(1918年8月10日)》,載中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第三輯金融(一),江蘇古籍出版社1991年版,第2頁)。1923年12月,幣制局被裁撤,相關(guān)事宜統(tǒng)一交由泉幣司負(fù)責(zé),但財(cái)政部作為銀行監(jiān)管的主體地位并未改變。

北洋政府時(shí)期,除明確財(cái)政部銀行監(jiān)管主體地位,還設(shè)立監(jiān)理官制度來實(shí)際執(zhí)行財(cái)政部對(duì)銀行的監(jiān)管。晚清時(shí)期監(jiān)理官制度首次在大清銀行推行,1913年4月,對(duì)于由大清銀行改組而來的中國銀行,財(cái)政部頒行《中國銀行監(jiān)理官服務(wù)章程》,繼續(xù)執(zhí)行監(jiān)理官制度,對(duì)中國銀行一切事務(wù)進(jìn)行監(jiān)視。隨后,監(jiān)理官制度被不斷推廣普及,最終不僅包括國家銀行、地方銀行,還包括官商合辦的銀錢行號(hào)、發(fā)行紙幣的商辦銀錢行號(hào)以及官辦銀錢行號(hào),幾乎涵蓋所有金融機(jī)構(gòu),明確反映出政府監(jiān)管的強(qiáng)化。財(cái)政部銀行監(jiān)管主體的確立及其配套的監(jiān)管官制度的實(shí)施,標(biāo)志著北洋政府時(shí)期銀行監(jiān)管制度的初步確立。

其次,銀行監(jiān)管法律體系的設(shè)置。清末《銀行通行則例》作為中國首部銀行法,標(biāo)志著政府作為金融市場重要參與者對(duì)銀行開展立法管理的開端。但這部法律在內(nèi)容上還存在諸多不足,且較為簡陋。北洋政府建立后,社會(huì)各界紛紛提議修改《銀行通行則例》,主要是從規(guī)定銀行資本最低限額、規(guī)范銀行營業(yè)報(bào)告書及表冊(cè)、細(xì)化銀行監(jiān)管措施以及制訂施行細(xì)則等四個(gè)方面進(jìn)行完善(滄水:《對(duì)于銀行法規(guī)修訂會(huì)先進(jìn)一言》,《銀行周報(bào)》1920年8月24日)。在這些建議與倡導(dǎo)的基礎(chǔ)上,1924年北洋政府財(cái)政部頒布《銀行通行法》,共25條,對(duì)銀行準(zhǔn)入、銀行退出做出明確規(guī)范。此外,各類專業(yè)銀行也都結(jié)合自身特點(diǎn)制訂了各自的規(guī)章條例,對(duì)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營做出規(guī)定和限制,形成了對(duì)《銀行通行法》的有益補(bǔ)充。

北洋政府時(shí)期,當(dāng)銀行經(jīng)營出現(xiàn)嚴(yán)重問題,政府也有一定的市場救助措施。如在1914年勸業(yè)銀行條例中,規(guī)定當(dāng)勸業(yè)銀行之盈利不足五厘時(shí),財(cái)政部可以酌量給予補(bǔ)助金。1916年中國銀行、交通銀行京鈔擠兌風(fēng)潮時(shí),北洋政府還通過公債發(fā)行來收回京鈔,緩解危機(jī)??傊?,北洋政府為維護(hù)金融市場穩(wěn)定推出的法規(guī)和救助措施,促使該時(shí)期金融監(jiān)管事業(yè)較清末已有較大發(fā)展,對(duì)南京國民政府時(shí)期金融立法與金融發(fā)展影響甚大,發(fā)揮了承上啟下的重要作用。

南京國民政府時(shí)期銀行監(jiān)管的完善發(fā)展

南京國民政府時(shí)期,銀行監(jiān)管得到進(jìn)一步深化,主要基于以下兩個(gè)方面的原因:首先,銀行業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí),由于經(jīng)濟(jì)蕭條和政局動(dòng)蕩的影響,銀行停業(yè)危機(jī)的廣度與深度加劇,政府監(jiān)管迫在眉睫;其次,在國際上政府干預(yù)主義思潮興起,加強(qiáng)銀行監(jiān)管在美國等國家成為主流,在國內(nèi)也逐漸成為社會(huì)各界的共識(shí)。南京國民政府在清末和北洋政府銀行監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上,廣泛吸收西方金融監(jiān)管理論,從引進(jìn)模仿到立足中國實(shí)際,逐漸完善了該時(shí)期的銀行監(jiān)管制度。

1927年11月,南京國民政府在財(cái)政部內(nèi)設(shè)金融監(jiān)理局,統(tǒng)一對(duì)全國金融實(shí)行監(jiān)督管理。金融監(jiān)理局面向所有金融行業(yè)構(gòu)建了全流程監(jiān)管體系,對(duì)于銀行業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容“關(guān)于審核銀行之章程、則例事項(xiàng),關(guān)于檢查銀行業(yè)務(wù)及財(cái)產(chǎn)事項(xiàng),關(guān)于監(jiān)察銀行紙幣之發(fā)行及準(zhǔn)備事項(xiàng),關(guān)于銀行及其他一切事項(xiàng)”(《國民政府財(cái)政部金融監(jiān)理局組織條例》1927年11月19日,載中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編財(cái)政經(jīng)濟(jì)4,江蘇古籍出版社1994年版,第1-3頁)。可見,金融監(jiān)理局不僅注重銀行內(nèi)部管理的監(jiān)管,也強(qiáng)調(diào)貨幣發(fā)行的控制。也正是由于這個(gè)原因,金融監(jiān)理局在成立不足一年時(shí)間內(nèi)就被改為錢幣司,財(cái)政部錢幣司由此成為全國一切金融事項(xiàng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

1935年11月3日,民國政府統(tǒng)一全國幣制,中央、中國、交通、農(nóng)民四家銀行發(fā)行的法幣。


在財(cái)政部監(jiān)管主體地位得到明確的同時(shí),中央銀行開始進(jìn)入監(jiān)管實(shí)踐。南京國民政府時(shí)期有了實(shí)際意義上的中央銀行的設(shè)立,在1928年10月《中央銀行條例》中從法理上確立了中央銀行具有最后貸款人職責(zé)。但中央銀行真正金融監(jiān)管功能的發(fā)揮是在抗戰(zhàn)后期,其監(jiān)管權(quán)完全受財(cái)政部委托和授權(quán)。此外,1942年,財(cái)政部還優(yōu)化了監(jiān)理官制度,在各大城市設(shè)立監(jiān)理官辦公處,并在重慶以外的派出機(jī)構(gòu)委派監(jiān)理官,在重要銀行派出監(jiān)理員。

南京國民政府十分重視銀行監(jiān)管法律體系的完善。1931年銀行業(yè)根本大法——《銀行法》誕生。《銀行法》吸取了晚清《銀行通行則例》及北洋政府《銀行通行法》的優(yōu)點(diǎn),并對(duì)其進(jìn)行多方面的改進(jìn),對(duì)監(jiān)管要求更加嚴(yán)格,條款設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn),嚴(yán)把銀行準(zhǔn)入門檻,規(guī)范銀行退出制度,并對(duì)銀行的檢查和報(bào)告制度做出詳細(xì)要求。1934年7月,鑒于人們儲(chǔ)蓄意識(shí)的不斷提高,儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)日漸成為銀行業(yè)務(wù)重要組成部分,《儲(chǔ)蓄銀行法》應(yīng)運(yùn)而生,防止作為一般法的《銀行法》出現(xiàn)疏漏,用以彰顯政府對(duì)銀行“儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)”的監(jiān)管。這些立法以全面、細(xì)致的監(jiān)管內(nèi)容輔以嚴(yán)格的外部權(quán)威性,使得政府監(jiān)管首次明確發(fā)揮了重要作用。

這一時(shí)期,政府對(duì)于金融風(fēng)潮的援助手段更加多元化。在1934年“白銀風(fēng)潮”中,美國宣布白銀國有,在全世界范圍內(nèi)高價(jià)進(jìn)行白銀收購,中國白銀大量外流,對(duì)銀本位制的基礎(chǔ)造成嚴(yán)重沖擊。隨后,通貨膨脹、企業(yè)停閉、銀行擠兌等現(xiàn)象大規(guī)模發(fā)生。南京國民政府不僅對(duì)于受擠兌影響的銀行給予了貸款援助,同時(shí)還通過增資改組將其納入政府金融體系。這是南京國民政府金融統(tǒng)制政策的必然結(jié)果,政府通過國家權(quán)力來調(diào)動(dòng)全國金融資源。

近代中國銀行業(yè)經(jīng)歷了從政府對(duì)監(jiān)管無意識(shí)、到嘗試開始實(shí)施監(jiān)管、再到主動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管、最終到嚴(yán)格金融監(jiān)管的發(fā)展歷程。銀行監(jiān)管制度從無到有、從弱到強(qiáng)的變遷也推進(jìn)了中國金融邁向現(xiàn)代化的進(jìn)程。

【本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“銀行停業(yè)與近代中國銀行業(yè)穩(wěn)定研究”部分成果。】

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