鐵軌上的政治博弈：近代中國鐵路史上的中央與地方關(guān)系

一、央地關(guān)系在近代鐵路發(fā)展中的特質(zhì)

清末以來，鐵路發(fā)展中的中央與地方關(guān)系復(fù)雜、多元，但又與軍權(quán)、財權(quán)分配上中央與地方關(guān)系有所不同，它與外交體制、新式產(chǎn)業(yè)的地方性密切相關(guān)。正是由于晚清以來國家管理功能的下移趨勢明顯，形成不同于傳統(tǒng)“內(nèi)”“外”協(xié)同的政治格局，造就了政治行為主體兼及國家利益與地方利益的特殊政治文化形態(tài)，其根源在于中央政府體制在應(yīng)對“數(shù)千年未有之變局”時變革滯后，晚清政治變革實際起步于洋務(wù)的地方化。因而，晚清以來的政治轉(zhuǎn)型與外交體制造就了地方督撫在鐵路事務(wù)上的突出地位。晚清地方督撫在處理有關(guān)鐵路的事務(wù)時，并非完全代表和體現(xiàn)地方利益，而是兼具中央與地方的雙重角色。隨著交通行政管理機(jī)構(gòu)不斷完善，雙方關(guān)系因權(quán)力界限劃分而變得更為復(fù)雜。商部、郵傳部的設(shè)立，旨在削弱地方督撫對鐵路控制力，建立中央政府直管機(jī)制。因雙方在政策取向上存在著明顯的差異，必然會引起地方政府不同程度的反彈，雙方需要經(jīng)歷比較長的沖突、磨合、順應(yīng)的歷程。

1881年6月，李鴻章視察唐山到胥各莊鐵路。

在近代中國，中央政府權(quán)力弱化，導(dǎo)致地方督撫的控制力無法在短期內(nèi)被替代。“中央政府在財政上太依賴于地方以致不能在全國采取任何有效的主動。不過，由于有著國家干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和建立現(xiàn)代企業(yè)的政治需求都支持國有控制的思想，因此，大家都同意政府要扮演一個重要的監(jiān)督角色。這樣，地方官員把現(xiàn)代企業(yè)的創(chuàng)辦和監(jiān)督者的角色分派給了他們自己。”起初，中央無意設(shè)立專門的產(chǎn)業(yè)行政機(jī)構(gòu)，對于地方設(shè)置產(chǎn)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)也沒有做出嚴(yán)格具體的規(guī)定。地方產(chǎn)業(yè)管理事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，中央政府雖然認(rèn)可在地方設(shè)置產(chǎn)業(yè)行政機(jī)構(gòu)的必要性，但并沒有打算將其納入正式的行政管理機(jī)構(gòu)之中，而是任由地方督撫根據(jù)自身需要設(shè)置臨時機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這類機(jī)構(gòu)雖在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了一定積極作用，但因權(quán)力制約，無法進(jìn)行系統(tǒng)的、有規(guī)劃的地方產(chǎn)業(yè)投資與建設(shè)，更遑論耗資巨大的鐵路建設(shè)。清末各省漸次設(shè)立的商務(wù)局，并沒有財力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，尤其是像鐵路這樣的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。商務(wù)局基本上與鐵路沒有直接關(guān)聯(lián)，僅有山西商務(wù)局曾與簽訂柳太鐵路借款合同，最終還是將該路轉(zhuǎn)歸鐵路總公司處理。地方對鐵路的介入，主要憑借著督撫大員的政治威信和社會控制力，并非依托于專職的地方鐵路管理機(jī)構(gòu)。清季“強(qiáng)人筑路”使地方對鐵路行業(yè)的管理權(quán)限不斷變動，這也是地方政府無法獲得制度化權(quán)力的重要原因。換言之，地方與鐵路關(guān)系的基礎(chǔ)是脆弱的。在此后的鐵路管理體制是集權(quán)抑或是分權(quán)的選擇上，地方因缺乏鐵路管理方面的積累和組織保障，實際上并沒有多少話語權(quán)。

另一方面，各地鐵路密度與管理機(jī)制差異明顯，加之地方官員調(diào)任頻繁，政策缺乏持續(xù)性，這成為地方新式產(chǎn)業(yè)行政管理體制中的破壞性因素。相對而言，只有少數(shù)地方督撫形成了持久的控制力。張之洞在1889至1907年期間，除幾次短暫的離任外，一直久居湖廣總督之位。袁世凱也長期擔(dān)任直隸總督一職。一些在晚清比較活躍的人物，雖然在鐵路上也表現(xiàn)出的強(qiáng)大影響力，但是，他們的地方權(quán)力基礎(chǔ)是不穩(wěn)定的，如岑春煊、錫良、端方這些地方大吏，調(diào)動比較頻繁，無法形成對一個區(qū)域進(jìn)行穩(wěn)定而長期控制。他們所表現(xiàn)出對中央的對抗和地方性政治行為，很難說完全代表地方利益，更多為了自己的政治地位的鞏固和提升。他們與地方利益集團(tuán)（主體是紳士、新式商人和本籍京官）既有合作又有沖突?？傮w而言，受太平天國運動后權(quán)力下移的影響，無論是否有地方利益集團(tuán)的支持和配合，地方大員對于加強(qiáng)集權(quán)的行政措施不同程度地持抵制態(tài)度。地方要做到與中央保持一致，需要一個較長的磨合時期，更要經(jīng)歷較為漫長的利益調(diào)整過程。

進(jìn)入民國以后，在憲政體制下，中央與地方關(guān)系則更明確表現(xiàn)為中央政府與地方政府兩個權(quán)力主體之間關(guān)系。相對于晚清而言，民國時期鐵路管理制度化水平明顯提升，已形成了具有現(xiàn)代意義的鐵路產(chǎn)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)與現(xiàn)代國家體制具有同步性。無論民初交通部，還是南京國民政府鐵道部，業(yè)已在技術(shù)、人才、規(guī)劃、運營等各個方面形成與國家管理相匹配的控制力量，鐵路管理已不斷趨于制度化與專業(yè)化，技術(shù)官僚隊伍的壯大，基于系統(tǒng)化的鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和部門法規(guī)的科層管理格局逐漸形成。民國時期，鐵路雖然沒有像晚清時期那樣成為政治變革和社會轉(zhuǎn)型的敏感問題，但同樣也與中央與地方關(guān)系的變動息息相關(guān)，鐵路與政治格局之間呈現(xiàn)出極為明顯的關(guān)聯(lián)性，所牽扯出的諸多矛盾依然源于中央與地方之間的權(quán)力博弈。

民國時期，鐵路的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在區(qū)域性差異，以及基于此之上的中央與地方的分權(quán)模式。東北鐵路自然最為復(fù)雜，長期保持半獨立的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。東北地方政府通過設(shè)立區(qū)域性的鐵路管理機(jī)構(gòu)東三省交通委員會（后期改稱東北交通委員會），形成相對完整的區(qū)域性鐵路網(wǎng)，其主要目標(biāo)既在于維護(hù)地方利益，也在于削弱日俄在東北鐵路網(wǎng)的壟斷地位。西南地區(qū)雖然在政治上獨立性很強(qiáng)，但是，鐵路并沒有成為其政治區(qū)域化的主要支撐力量，只是這一地區(qū)的不同類型的地方政府均將構(gòu)建區(qū)域性鐵路網(wǎng)作為持續(xù)追求的目標(biāo)。山西、浙江等省區(qū)則通過地方官府的努力建成省內(nèi)的鐵路干線，杭江鐵路和同蒲鐵路成為省營鐵路的成功案例。二個地區(qū)的鐵路發(fā)展除有著共同“強(qiáng)人筑路”的特征外，所展現(xiàn)的中央與地方關(guān)系的性質(zhì)存在著明顯差異，一個偏重于對抗，另一個則傾向于合作，二者最終的結(jié)局也不同，同蒲鐵路顯然是政治區(qū)域化的產(chǎn)物；杭江鐵路最終并入浙贛鐵路，則顯示央地合作的模式中以中央為主的走向。

一般認(rèn)為，地方實力派牽頭組織興建的地方鐵路（包括省營鐵路，官商合辦鐵路），是政治區(qū)域化的結(jié)果，或者是中央政府無力完全控制地方實力派的表現(xiàn)。但是，我們也應(yīng)看到一些更為具體的政治區(qū)域化對鐵路建設(shè)與運營的影響。這種觀察應(yīng)基于中央與地方政府在財政上的博弈，鐵路投資機(jī)制與鐵路收益分配體制，最能體現(xiàn)二者之間的實力消長。一是地方控制鐵路的財政目標(biāo)。如廣東對省內(nèi)鐵路的長期控制，是因為鐵路成為地方財源的主要構(gòu)成部分。當(dāng)鐵路主體權(quán)力為中央控制時，鐵路修建運營過程中稅捐、征地等，越來越受到地方的關(guān)注，成為中央與地方鐵路權(quán)益爭奪的實質(zhì)性內(nèi)容。二是中央與地方在鐵路修筑資金籌措上的合作。在以外債為主的投資體制中，中央與地方的合作更多的是對外交涉和鐵路管理上的相互配合?？箲?zhàn)前與抗戰(zhàn)時期的浙贛鐵路、湘桂鐵路、川黔鐵路與滇緬鐵路均是中央與地方合作的產(chǎn)物，這種合作表面看起來是投資上的合作，但是，這并非表明二者在經(jīng)費上存在著平等關(guān)系，而是中央財力增長的體現(xiàn)。就上述兩個方面而言，中央與地方關(guān)系在鐵路修筑與經(jīng)營過程中既有對抗的成分，也有合作的趨勢。

二、鐵路制度與功能的政治符號意義

鐵路在近代中國無疑也成為現(xiàn)代國家體系生成的一種重要的政治符號，但起初并非直接指向政治上一體化，而是將獲得完整鐵路產(chǎn)權(quán)作為目標(biāo)，將路權(quán)視為國權(quán)的核心組成部分，因而，鐵路政治功能的發(fā)揮必然會受到上述因素的影響，其對政治結(jié)構(gòu)變動的影響機(jī)制顯然更為復(fù)雜而多元。

1905年-1909年，京張鐵路——油黃溝號橋。

鐵路從來不是簡單的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的表征。鐵路自19世紀(jì)末從歐洲向全世界擴(kuò)展時，承載了最多現(xiàn)代化的想象，對后發(fā)國家而言，鐵路輻射效應(yīng)各有不同。鐵路對近代中國來說，首先是個政治問題，關(guān)乎國家主權(quán)與尊嚴(yán)；而市場一統(tǒng)、貨品流通、礦藏開發(fā)方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，倒還在其次。從19世紀(jì)末開始，鐵路與救國、統(tǒng)一這些時代主題關(guān)系密切，并受到各界的高度關(guān)注，鐵路甚至成為各種政治動員的動力要素。救國與統(tǒng)一的目標(biāo)直接指向的是西方列強(qiáng)對中國鐵路的控制，但深潛其中應(yīng)是觀念的轉(zhuǎn)變，即對鐵路的政治價值及其對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功用認(rèn)同度逐步提高。因為政治體制的限制和利益訴求的差異，中央與地方在鐵路與救國、統(tǒng)一的認(rèn)識和行為上，并非協(xié)調(diào)一致，需要雙方進(jìn)行不同方式的磨合，力圖達(dá)到行動上的一致和協(xié)調(diào)。在早期歷史中，鐵路的政治功能在邏輯上強(qiáng)調(diào)了鐵路建設(shè)在政治穩(wěn)定之后才能建設(shè)，鐵路在政治上的價值體現(xiàn)是結(jié)果，而非原因。19世紀(jì)60年代，朝野普遍的認(rèn)識是，“除非等待這些人民的知識增加，這個政府的力量增強(qiáng)了，所有各省的秩序更穩(wěn)定了，而企圖在目前即從事鐵路網(wǎng)的修建，其是否安全，確實是一個問題”。劉錫鴻認(rèn)為，洋務(wù)官員所期望的鐵路能“巡察易周，官吏不敢逾法”、“有裨政治”的主張是沒有意義的?！安恢炖糁杳髟诰癫辉谛污E，人之所治莫近于身心，官之所治莫近于衙署，此固不煩車馬而可到者?！彪S著政治改革的深入和外國在華鐵路投資的快速增加，鐵路的政治性角色在國家社會互動進(jìn)程中顯得更為突出。在晚清，鐵路與政治轉(zhuǎn)型具有同步性，已成為政治格局變動的突出特點。

若進(jìn)行國家間的縱向比較，可以發(fā)現(xiàn)，與有些國家不同的是，近代中國鐵路管理機(jī)構(gòu)趨向?qū)I(yè)化與集權(quán)化，與近代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)趨向威權(quán)與全能是同步的。這一發(fā)展歷程自然與近代中國普遍存在的地方主義有著密切關(guān)系。地方主義在消解政治上集權(quán)和促成鐵路管理地方化方面，作用機(jī)制幾乎是重疊的。政治上集權(quán)與鐵路中央專管體制的建立，都要消除地方主義的障礙。地方主義在近代中國不同階段其內(nèi)涵存有差異，因而可以成為體現(xiàn)中央與地方關(guān)系的“溫度計”，在國內(nèi)的政治變局中有著其特定的指示意義。中央和地方關(guān)系可謂是中國歷史上的難解之結(jié)，近代無疑又加上鐵路這一具有現(xiàn)代技術(shù)品性的交通因素，變得更為復(fù)雜。著名鐵路建設(shè)專家凌鴻勛曾指出，“舉凡我國社會的轉(zhuǎn)變，思想的醒覺，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及政治的演進(jìn)，國運的隆替，在在與鐵路問題有關(guān)。”葉恭綽除將鐵路視為發(fā)展民生的利器，“民生問題，則固無不與交通相聯(lián)屬者也”，還認(rèn)為交通的發(fā)展有助于完成行政統(tǒng)一。孫中山更是將鐵路交通擺在極高的位置，有著強(qiáng)烈的鐵路情結(jié)，他將鐵路對于溝通不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化溝通的意義充滿希望，鐵路可以“使伊犁與山東恍如毗連，沈陽與廣州語言相通，云南視太原將親如兄弟焉”，甚至?xí)苿印敖y(tǒng)一國語”出現(xiàn)，如此，“各省間不復(fù)時常發(fā)生隔閡與沖突，則國人之交際日益密切，各處方言將歸消滅?！闭怯捎阼F路是西方列強(qiáng)全面滲透與控制中國的重要載體，它給近代社會變遷注入強(qiáng)大現(xiàn)代因素，自然牽扯出諸多復(fù)雜關(guān)系。伴隨著社會的現(xiàn)代性的成長，鐵路所引發(fā)的諸多矛盾逐漸會歸結(jié)于鐵路管理體制之中，集權(quán)與分權(quán)最終成為鐵路建設(shè)運營中中央與地方關(guān)系的焦點。制度化形成路徑無疑是相關(guān)制度演進(jìn)的核心線索。在考察鐵路與現(xiàn)代國家建構(gòu)的關(guān)系時，不能將中央與地方的關(guān)系視為一種勢不兩立的對抗，需要通過理性分析，剖析雙方趨同的努力方向及其最終所能達(dá)到的目標(biāo)。

三、鐵路視野下中央與地方關(guān)系的演進(jìn)

中央與地方在鐵路建設(shè)運營中的職能劃分及其執(zhí)行效果，是中國近代鐵路史中有待深入、系統(tǒng)研究的重要領(lǐng)域。本書（《近代中國鐵路制度與功能的演進(jìn)：基于中央與地方的關(guān)系》）以中央與地方關(guān)系為中心，探討國內(nèi)政局、財政體制、國際關(guān)系對近代鐵路建設(shè)與運營的影響，研究中央與地方權(quán)力博弈與鐵路管理體制變遷之間的互動關(guān)系。只有將這種影響客觀地揭示出來，才可以對鐵路與近代國家政權(quán)建設(shè)的關(guān)聯(lián)作出實事求是的闡述。此外，還應(yīng)從鐵路自身的技術(shù)品性出發(fā)，從規(guī)劃、籌資、建筑、運營幾個方面，具體研究中央與地方關(guān)系的表現(xiàn)形態(tài)與形成原因。對于這些問題的考察，需要從制度史的角度，落實到鐵路產(chǎn)業(yè)行政管理體制中中央與地方的權(quán)力分配問題上去。本書在已有研究的基礎(chǔ)上，以中央與地方關(guān)系為視角，重新審視近代中國鐵路的修筑、運營所包含的豐富歷史內(nèi)涵。從表層意義而言，是通過轉(zhuǎn)換視角的方式，闡釋近代中國鐵路與政治的關(guān)系這一宏大的主題。但從行業(yè)史的角度而言，其意義可能不僅僅指向政治或外交層面，而是基于現(xiàn)代交通體系對社會轉(zhuǎn)型的影響模式，對鐵路史作出為更為深入的解讀。中央與地方關(guān)系的變化，是近代鐵路行業(yè)體制變化的最為主要的促動因素，最能揭示鐵路發(fā)展在民族國家形成道路上的意義所在。本書的學(xué)術(shù)要旨在于，首先致力于帶有中央與地方關(guān)系特定內(nèi)涵的個案研究和鐵路管理體制的演變軌跡（特別注重于地方性鐵路管理機(jī)構(gòu)，如東北交通委員會、西南八省鐵路督辦公署），以此來豐富中國近代鐵路史的研究內(nèi)容，有助于推動對近代行業(yè)管理體制研究。其次，透過鐵路視角，深化中國近代地方主義研究，深入剖析政治體制、政治文化與產(chǎn)業(yè)政策之間的互動關(guān)系。再次，在地方視野之下，拓展對鐵路與社會變遷關(guān)聯(lián)性的探討。地方政府如何借助鐵路發(fā)展經(jīng)濟(jì)，取決于地方政府本身的政策傾向和主政者的意志，如政治因素對蚌埠和石家莊的不同影響，清末山東地方政府利用膠濟(jì)鐵路發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)所取得的成效；廣東地方勢力出于維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益，長期反對粵漢鐵路與廣九鐵路接軌，等等。諸多歧異有別的表現(xiàn)，顯示著中央與地方關(guān)系發(fā)展走向，即鐵路試圖對地區(qū)性的政治空間進(jìn)行嵌入時，其意義卻在地方性的社會、政治、歷史語境中被改寫，鐵路在技術(shù)上的意義被轉(zhuǎn)譯成為一種政治編碼，成為政治性政治、經(jīng)濟(jì)、文化的載體。同時也應(yīng)注意到，鐵路對地方社會的作用機(jī)制并不完全具備制度史上的意義，而是取決于地方政府的控制力以及地方大員的政治影響力。在近代的大多數(shù)時間內(nèi)，鐵路建設(shè)與運營確實存在著以地方為主角的彈性空間，這恰恰是中央與地方關(guān)系更為復(fù)雜的表現(xiàn)形式。

1905年－1909年，京張鐵路——居庸關(guān)山峒北口。

另一方面，鐵路對地方社會本身產(chǎn)生影響。地方主義的一個顯著特征是，在地緣意識支配下，地方官、紳、民往往會聯(lián)合起來，對抗列強(qiáng)和中央政府。學(xué)者對此已有精深研究，但一般都聚焦于清季的保路運動。對于民國時期中央與地方的關(guān)系，僅集中于一些個案，尚缺乏系統(tǒng)性和整體性探究。此外，在鐵路籌資、運營權(quán)的分享、利益分配等方面，也存在著復(fù)雜的權(quán)力與利益的博弈。因而，鐵路與近代權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的復(fù)雜性可能還沒有被完全揭示出來。在研究中，我們試圖展示出，地方政府與民眾之間在鐵路上既有合作，也有對抗。地方政府有可能與民眾聯(lián)合起來，對抗中央，保路運動自然是最好例證；也有可能屈從中央政府的壓力，與民眾形成對峙，如清末山東地方政府對高密民眾阻工事件的殘酷彈壓，就體現(xiàn)中央與地方一致性。透過中央與地方關(guān)系的角度，也可以對學(xué)者們比較熱衷研究的鐵路對經(jīng)濟(jì)、社會的影響，作出更為具體的，或更有說服力的判斷。如自清季以來，鐵路貨捐成為一種特殊形式的厘金。它的存在，對地方經(jīng)濟(jì)的影響是負(fù)面的，也屢受中外商人詬病，不斷要求廢除，但地方政府在中央政府制定出完善的財政分權(quán)制度之前，一直堅決地固守這一落后的商稅制度，其背后的博弈歷程則折射近代央地關(guān)系的深刻內(nèi)涵。再如，筑路過程中征地中出現(xiàn)的糾紛案，也可以考驗地方政府在鐵路問題上與中央政府是否協(xié)調(diào)一致。地方政府越來越重視在地價上與中央政府討價還價，為業(yè)主爭取利益。不過，地方政府還要面對因鐵路征地所導(dǎo)致的地稅減少的壓力。上述的諸多問題在各地的表現(xiàn)千差萬別，卻是研究鐵路對地方社會影響更為具體的層面，有著比較豐富的歷史內(nèi)涵。若不進(jìn)行與鐵路有關(guān)的具體事件探究和細(xì)致的制度分析，單純從理論上宏觀、抽象地研究鐵路與社會變遷之間的關(guān)系，不免有隔靴搔癢之嫌。這種宏觀與微觀相結(jié)合的研究顯然是綜合性研究范式，既要有政治史、文化史的視角，同時也要切實地運用區(qū)域史、行政制度史乃至技術(shù)史的方法與資料，進(jìn)行更為專業(yè)性解讀與闡釋。

本書基本思路是宏觀變遷與微觀解讀相結(jié)合，在突出制度轉(zhuǎn)型的前提下，梳理鐵路行政管理體制與地方因素關(guān)系演變的脈絡(luò)。研究的起點應(yīng)是中國傳統(tǒng)傾向集權(quán)的政治文化和官僚體制，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合近代政治結(jié)構(gòu)變化，探究鐵路建設(shè)運營的制度變遷及制度效應(yīng)，梳理與鐵路有關(guān)的中央與地方關(guān)系所呈現(xiàn)出的從混亂、對抗到合作的發(fā)展趨勢，同時，分析不同時期外國因素（勢力范圍政策、鐵路外債等）對中央與地方在鐵路權(quán)力分配上的影響。制度變遷應(yīng)是基礎(chǔ)性維度。本課題以鐵路管理體制發(fā)展脈絡(luò)為主線，梳理中央擺脫地方分權(quán)影響，加強(qiáng)鐵路產(chǎn)業(yè)集權(quán)控制的歷程，注重地方角色與功能的變化時序性和階段性。在對宏觀制度研究之上，進(jìn)而以鐵路籌資體制、收益分配為中心，探討中央與地方合作與沖突的深層次影響因素從鐵路財政意義、軍事功能入手，探討地方大員、軍閥勢力和地方社會力量對鐵路建設(shè)運營的影響程度，進(jìn)而總結(jié)近代鐵路制度變遷中的中央與地方關(guān)系的發(fā)展階段性和類型多樣性。將中外關(guān)系、國營企業(yè)體制的影響作為研究深化的方向，評述鐵路管理體制之外的因素對中央與地方關(guān)系的復(fù)雜影響，以此揭示中國近代鐵路發(fā)展道路的特殊性。制度史視角無疑是根本性方向，是其他延展性研究的基石?；谝陨峡疾炀S度，從以下幾個焦點出發(fā)來構(gòu)建基本研究思路和寫作框架，以時間為主軸，以管理權(quán)為核心，結(jié)合外國力量與社會力量對鐵路的影響，以更大的視角，還原與審視近代鐵路發(fā)展中各種權(quán)力資源配置與調(diào)整的復(fù)雜歷程。

首先，梳理中央集權(quán)鐵路管理體制的形成與演變歷程。1885年成立的海軍衙門是最早管理鐵路的中央職能機(jī)構(gòu)，但是，近代早期對鐵路進(jìn)行監(jiān)督管理主要是地方督撫，存在著各地督撫和辦路大臣共同管理的權(quán)力格局。戊戌變法后，中央鐵路主管部門不斷變動，從路礦總局、外務(wù)部考工司到商部通藝司，并頒布《鐵路簡明章程》，但無法真正削弱地方督撫對鐵路的控制力。郵傳部成立后，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)行政集權(quán)的鐵路管理才基本確立。北洋時期，地方政府既曾積極支持鐵路國有化，又紛紛對國有鐵路進(jìn)行劫掠式的控制。南京國民政府時期，在發(fā)達(dá)國家資本的政策體系下，設(shè)立鐵道部，實行旨在“管理統(tǒng)一”的專管部制，并通過《鐵道法》對中央與地方的鐵路管理權(quán)限進(jìn)行制度化設(shè)計。中國近代鐵路行業(yè)經(jīng)歷了由管理體制上中央與地方權(quán)責(zé)不清，向?qū)I(yè)化中央集權(quán)行業(yè)統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變的歷程。

1876年，上海，吳淞鐵路通車。

其次，分析鐵路建設(shè)和運營中的中央、地方的權(quán)力博弈。近代鐵路管理體制的集權(quán)程度直接受制于中央對地方的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事控制能力。中央對地方控制力強(qiáng)，且能消弭內(nèi)部派系之爭，鐵路管理的集權(quán)化程度就高，反之則弱。受權(quán)力格局的影響，地方對鐵路的影響力趨于下降，中央集中管理體制不斷強(qiáng)化。中央鐵路管理權(quán)先后受到諸如北洋系、交通系、改組派等政治派系的控制，這無疑會削弱中央在統(tǒng)一鐵路上的權(quán)威和執(zhí)行力。地方權(quán)力趨于下降則是與產(chǎn)業(yè)集權(quán)管理傾向、以強(qiáng)化中央財權(quán)為目標(biāo)的分稅制財政體制有關(guān)。雖然地方屢有吁請修路，擬定的鐵路規(guī)劃頗多，但因難以獲得地方社會力量的支持，且受財力限制，付諸實踐的少之又少，只有個別地方實力派扮演了“強(qiáng)人筑路”的角色。民國時期，浙江、山西通過獨特的籌資模式建成省營的杭江鐵路和同蒲鐵路。東三省則獨立地修成較為完整的區(qū)域性鐵路網(wǎng)。二是地方勢力控制已建國有鐵路。地方政府往往將所轄區(qū)域內(nèi)的鐵路視為經(jīng)濟(jì)來源和軍事保障設(shè)施，通過駐軍提款、軍運記賬、征收捐稅、強(qiáng)占車輛等手段，分割鐵路收益。津浦線、京漢線屢次脫離中央控制與其重要的經(jīng)濟(jì)地位與軍事價值有關(guān)。

再次，探討外國勢力和政治區(qū)域化對中央與地方關(guān)系的多重作用，評述鐵路建設(shè)和運營上的地方主義特色。外國勢力的介入以及鐵路的國防、經(jīng)濟(jì)價值，直接影響了鐵路建設(shè)與運營中的中央與地方關(guān)系。近代鐵路建設(shè)資金主要依賴外債，其信用保證源于中央政府，鐵路因產(chǎn)權(quán)關(guān)系自然成為國營企業(yè)。因列強(qiáng)的介入，使地方與中央呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的關(guān)系。一是地方實力派與地方政府在鐵路管理體制中并非二位一體的，二者是分離的。受近代外交體制的影響，地方實力派成為外債交涉和鐵路控制的主角，卻無法使地方政府獲得鐵路管理的制度化權(quán)力。二是地方對鐵路控制程度受列強(qiáng)對華侵略方式影響。在列強(qiáng)勢力范圍政策影響下，地方往往將鐵路作為與中央博弈的籌碼。三是地方自辦鐵路常常與外國因素、政治區(qū)域化有關(guān)。清末各省鐵路公司的興起是對列強(qiáng)攫取中國路權(quán)的回應(yīng)。東北交通委員會所筑之路既受制于滿鐵，也削弱了滿鐵對東北鐵路網(wǎng)的控制。西南鐵路的鐵路建設(shè)也明顯存在著排除列強(qiáng)控制的因素，但是其與東北鐵路發(fā)展上有著明顯的差異。地方政府基于對政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的追求，力圖獲得區(qū)域性鐵路的主導(dǎo)權(quán)。地方利益的訴求使得鐵路管理的制度設(shè)計與實施效果之間存在著差異。因政治獨立程度、與地方社會力量的結(jié)合程度、地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的差異，地方與中央的關(guān)系會呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。

最后，評析中央與地方在鐵路修筑運營上的權(quán)力分配趨于制度化的歷程。地方政府的鐵路建設(shè)訴求促使中央給予地方一定的制度化權(quán)力。南京國民政府1935年頒布規(guī)范地方修筑和管理鐵路的《公營鐵道條例》?？箲?zhàn)前，還出現(xiàn)了中央與地方合作筑路的新模式，先后設(shè)立浙贛、川黔、湘桂等鐵道部、相關(guān)省政府、華資銀行合資的特許鐵路股份公司，并建成浙贛鐵路、湘桂鐵路等。在這種部省合作模式中，鐵道部顯然居于主導(dǎo)地位。

在篇章結(jié)構(gòu)上，以八章內(nèi)容為主體，輔以若干專題研究。對于晚清時期，主要分為三個部分來進(jìn)行闡述。首先，以早期地方洋務(wù)體制為起點，研究鐵路督辦大臣和鐵路總公司的體制特色。其次，以商部、郵傳部為重點，闡述清季鐵路產(chǎn)業(yè)集權(quán)化管理體制形成過程中地方的反應(yīng)及其影響。再次，以不同層次的地方官員處理鐵路交涉事務(wù)，具體呈現(xiàn)中央與地方關(guān)系的具體面相。對于民國時期，則以交通部和鐵道部在制度、技術(shù)上的優(yōu)勢為主線，梳理專部管理體制形成的歷程，關(guān)注地方交通行政機(jī)構(gòu)缺失及其原因。同時，對省營鐵路的發(fā)展及抗戰(zhàn)前初步形成的省部合作共筑鐵路的模式的形成及其意義，結(jié)合具體鐵路進(jìn)行深入的探討。對于東北和西南地區(qū)的鐵路發(fā)展，則從政治區(qū)域化的角度切入，圍繞中央與地方關(guān)系不同表現(xiàn)形態(tài)，進(jìn)行分階段的細(xì)致剖析。最后，對戰(zhàn)時中央與地方的合作，分地區(qū)進(jìn)行具體闡述，并對戰(zhàn)后的鐵路分區(qū)管理和臺灣的省營鐵路進(jìn)行較為簡略的介紹。在第八章，分別從國家和地方兩個角度，總結(jié)近代鐵路與政治關(guān)系較為本質(zhì)的內(nèi)涵和指向性意義。

鐵路與政治，鐵路與救國，這類具有聯(lián)想性的價值判斷，提醒我們進(jìn)行近代中國鐵路史研究時，要有高度的學(xué)術(shù)敏感和更開闊的學(xué)術(shù)視野。鐵路史中的中央與地方關(guān)系，只是鐵路與政治研究話題中的一部分，其所呈現(xiàn)的復(fù)雜、多元的面相，并非本書所能完全涉獵到的。回歸到近代中國社會變遷的大視野下，對鐵路所涉及的歷史真相與歷史價值，尚有漫長的探索之路，它就像近代以來中國轉(zhuǎn)型之路一樣悠長。基于這種復(fù)雜性，就不能過于放大鐵路對中央與地方關(guān)系的影響力，而應(yīng)將其置于中央與地方關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)中去觀察，回到更為真實、宏大的歷史現(xiàn)場，準(zhǔn)確定位鐵路在政治發(fā)展史的工具性和價值性作用。

馬陵合著，《近代中國鐵路制度與功能的演進(jìn)：基于中央與地方的關(guān)系》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2023年3月

本文內(nèi)容取自《近代中國鐵路制度與功能的演進(jìn)：基于中央與地方的關(guān)系》（馬陵合著，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2023年3月）緒論部分，由作者改寫。