何為人口問題？1930年代瑞典人口委員會始末

1934年阿爾娃·繆達爾和岡納·繆達爾的《人口問題的危機》一書出版之后，在瑞典旋即引起軒然大波，在報紙、雜志、電臺乃至政治領域引起轟動和辯論。毫不夸張地說，這本書“創(chuàng)造了”瑞典的人口問題。之后不久，瑞典政府宣布成立“皇家人口委員會”，正式啟動了對人口問題的調查與研究。如果說繆達爾夫婦的《人口問題的危機》一書構想了瑞典福利國家的藍圖，人口委員會的工作則是要繪制通往福利國家的路線圖。

冠以“皇家”和“政府”的各種專業(yè)委員會在瑞典有著長期的歷史，這一傳統(tǒng)可以追溯至1809年。一般是由政府主持提出某方面研究的需求，資助組建專業(yè)委員會提供對有關問題的信息、知識和研究報告，為政府制定政策做準備。毫無疑問，這些委員會是社會研究與社會改革之間交叉互動最重要的一個環(huán)節(jié)。與其他工業(yè)國家相比，瑞典這一制度又有其特別之處，這些委員會在政府之外做了大量的準備工作，據(jù)統(tǒng)計，1855年至1904年，一共成立過531個委員會；而1905年至1954年，這一數(shù)字達到2729個，增長了5倍。[1]委員會的工作和建議一般會得到議會（Riksdag)的重視，這一點與當時美國國會或總統(tǒng)的專業(yè)委員會的作用不同。[2]因此，專業(yè)委員會成為了瑞典民主政治文化的一個基本的組成部分。

繆達爾夫婦

成立人口委員會

1935年5月17號，時任社會部部長的穆勒（Moller）發(fā)布指示：成立1935年皇家人口委員會。穆勒首先強調了瑞典人口問題的迫切性和重要性，認為無人可以逃避這一危機的影響，人口委員會的中心目的就是要制定政策來減少養(yǎng)育孩子使家庭產(chǎn)生的各種花費。具體來說，他建議委員會要考慮如下方面的問題：對結婚和家庭減稅、為工作的母親照護孩子提供更多的選擇、提供結婚貸款、對懷孕婦女給予現(xiàn)金補貼、提供免費的學校午餐和減免學雜費、為兒童提供全面的健康醫(yī)療、為青年人提供更好的工作機會、與社會住房委員會合作對家庭住房需求和以家庭為導向的城市規(guī)劃進行研究。穆勒還要求人口委員會的工作要盡快產(chǎn)生出實際的結果，以便為下一年度（1936年）的議會做準備。[3]社會部長對解決人口危機這一驚人舉措，一改之前“人口政策”籠罩在社會民主黨政治家頭上的符咒（以往關于家庭、人口問題的討論都是保守派的陣地），生育問題終于可以作為一個社會和政治的目標為大家接受了。在這一點上，繆達爾夫婦《人口問題的危機》一書的出版的確是1935年建立人口委員會背后的主要推手。

1932年社會民主黨執(zhí)政之后，正值世界性的經(jīng)濟大蕭條爆發(fā)，全球性的大衰退嚴重打擊了瑞典的經(jīng)濟，失業(yè)率從1930年的12%快速攀升到1934年的34%，引起了持續(xù)不斷的罷工斗爭和社會動蕩。[4]瑞典的社會改革迫在眉睫，改革之需引起了各種專業(yè)委員會的建立，僅在1935年就成立了46個委員會，大部分委員會規(guī)模很小，不超過4人。而人口委員會是當時規(guī)模最大的委員會之一，由9名正式成員組成，加上外聘的專家、顧問和工作人員，一共有60多人，可見人口問題是瑞典國家發(fā)展的重中之重。

在委員會的人事安排上，由政府指定9名委員，由專家或非專家（非專家一般是有實際經(jīng)驗的議會成員）兩部分人員組成。該委員會有兩個特點與以往不同，一是專家所占的比例多于非專家（9位委員里有5位教授）；二是盡量包括議會中各群體的代表，委員中既有積極參與婦女運動的醫(yī)生和編輯，也有統(tǒng)計學、經(jīng)濟學生物學方面的教授，還包括了議會中各派代表的議員，其中有保守黨（花匠），社會民主黨（工人）及自由黨（記者）各一名代表。

在人事安排上還有兩個插曲。

一個是選擇農(nóng)民黨在第一議會的領袖尼爾斯·沃林教授（Nils Wohlin）擔任主席，而社會民主黨的岡納·繆達爾只擔任秘書。社民黨選擇沃林出任主席，顯示了1933年“紅綠聯(lián)盟”（指社會民主黨與農(nóng)民黨的聯(lián)合）之后的意識形態(tài)轉變。社民黨以往的改革多以工人階級的利益為主，在1932年成為執(zhí)政黨之后，在社會改革中則要將國家和保守派的政治基礎合并起來。沃林的出身背景代表了瑞典農(nóng)村的價值觀，雖然他不會自愿地支持所有的改革項目，但他會支持對改善貧困人口生活標準的改革。在人口問題上，沃林會支持以家庭為主的減稅，支持增加公共領域里對改善兒童生活的費用，改善家庭住房，保護工作母親的利益，改進非婚母親們的待遇等等措施?？偠灾?，由一位德高望重的保守派人士擔任主席來打頭陣進行政策上的大型國家實驗，對代表比較激進的進步理念的岡納·繆達爾來說是再合適不過了。

二是最有專業(yè)背景和經(jīng)驗的阿爾娃·繆達爾沒有進入委員會，而是由她丈夫岡納·繆達爾擔任委員會秘書。最初，岡納·繆達爾并不是十分情愿地接受了這個任命。為此，岡納曾經(jīng)與時任財政部長的維格福斯（Wigforss)聯(lián)系，要求考慮阿爾娃代替自己出任委員會的職務，因為阿爾娃在處理實際問題方面具有極大的興趣與能力。然而，維格福斯拒絕了這一建議，理由是社民黨“需要一位男性，而不是女性在委員會里來代表黨的領導”。[5]可見，當時的社民黨領導層對黨內(nèi)女性主義者的領導能力還是將信將疑。盡管阿爾娃沒有進入人口委員會，但她參與撰寫了委員會最具挑戰(zhàn)性的“性問題報告”。最重要的是，她與岡納·繆達爾共同撰寫的《人口問題的危機》一書中的思想對委員會的影響終將要通過報告顯現(xiàn)出來。

《人口問題的危機》書封

另外，阿爾娃在這一階段發(fā)表了大量的文章與講演，來闡發(fā)她對人口問題的種種看法。人口問題到底要解決什么問題？阿爾娃提出的看法令人驚嘆：人口問題不是生育孩子的問題，它是塑造人民健康生活的問題。作為女性，阿爾娃對那種促使婦女生育作為人口政策目標相當厭惡，這一態(tài)度經(jīng)常通過她強調人口問題的“質量”而不是單純追求“數(shù)量”而顯現(xiàn)出來。她認為在人口問題上有兩個基本的原則：一是社會改革要使兒童獲益，二是控制生育的原則，這兩個原則要滲透到人口委員會的各種決策中。而且，她認為個人與社會的利益不應是敵對的，而應該是聚合的。因此，她認為那種將社會利益鎖定為人口政策的目標，那么人口增長的可能性在開頭就沒戲了。阿爾娃的這些思想對人口委員會的工作產(chǎn)生了直接或間接的影響。

岡納·繆達爾自接受任命之后就成為人口委員會中最活躍的成員。從1935年至1938年6月，岡納·繆達爾除了在斯德哥爾摩大學教授不多的課程之外（這一階段的授課內(nèi)容以人口委員會有關研究為主），其余時間差不多都投入到委員會的工作之中。1936年，他被選為第一議會的成員，這就確保了人口委員會工作的延伸和擴大。在人口委員會里，岡納不但擔任著委員會秘書的工作，還參與了大部分分支委員會的工作，這一職務使他可以游刃有余地提出討論的議題，發(fā)揮他的知識與學術的影響。自1936年成立了“指導委員會”之后，岡納是三位成員之一。在人口委員會成立后的三年多時間里，岡納保持著出席幾乎全部委員會和指導委員會會議的空前紀錄。由于委員會主席沃林教授還有其它的工作，委員會的一般性運作管理事務就由岡納主持。同時，社會民主黨領導也支持他在委員會中成為推進意識形態(tài)的力量。岡納意識到這是個千載難逢的好機會，于是決心大干一番。

人口委員會的工作

一般來說，瑞典這種為改革做準備的委員會的工作程序如下：為政府提供正式出版的工作報告，然后將這些議案送交各地方政府、公民機構和有關組織，以便得到他們的反饋意見；送交最高立法機構投票通過；通過新聞報刊報道，進行大眾辯論；送交成人教育機構進行學習討論。于是，社會改革不只是實驗和行政管理的過程，而是通過公開發(fā)表、大眾批評性地學習研究、分析細節(jié)的過程。[6]而大眾參與這個方面可能就是上面所提到的與當時美國國會或總統(tǒng)的專業(yè)委員會非常不同的一點。

1930年瑞典人口委員會共提交了17個工作報告（也有一說是18個），下面（）中是報告的編號。

1935年秋，委員會出臺了第一個報告（1），提出在公共領域工作的已婚婦女可以享受3個月的帶薪產(chǎn)假，這一舉措的目的是國家作為雇主要先行一步，在人性化生育上帶個頭。

1935年最重要的一步是提出降低住房費用，這一意見始于“住房委員會”，人口委員會報告提出給三孩或三孩以上的家庭減少租金（18）。

1936年，提出所有婦女生育免費（2）；國家提供結婚貸款（4）；對有孩子的家庭減免稅收（3）。

1936年至1937年，討論的領域在不斷擴大，特別是跟“性”有關的問題。這一年出臺的報告：絕育（6）、節(jié)育（7）、性教育（8）、流產(chǎn)（9）。出臺這些報告的目的是，通過對與性有關問題的公開討論，以便為家庭改革打下基礎。這些問題是委員會在意識形態(tài)方面的重頭戲，目的在于提起全社會對控制生育和性教育必要性的認識。然而，在這些看似比較敏感的問題上，大眾討論的氣氛平靜而熱烈，比預期的想象要好。

上述報告出版之后，送到內(nèi)閣與議會討論通過，幾乎所有的建議都被一一接受了。在這個階段啟動的人口政策的社會改革幾乎是在沒有反對的意見的情況下就被接受的，因此，這一段的會期被稱為“母親和兒童日”（Rikaday of Mothers and Children)。

1938年，新的系列報告出版：營養(yǎng)問題（10）、兒童服裝（11）（這兩個報告遇到的阻力比較大，后面將進一步介紹營養(yǎng)問題報告）。

1938年下半年還出版了以前為改革提出的議案：關于反對婦女因結婚和生育被解雇的立法（12）、對幼兒教育的補貼（15）（這兩個議案順利通過）、關于農(nóng)村人口衰落的研究報告（13）、對不同生殖力的人口統(tǒng)計研究（16）、關于人口問題在道德方面的影響（14）、委員會最終報告（17）。[7]

在三年多一點的時間，人口委員會出臺了17（或18）個報告，可以說每個報告都建立在實際調查數(shù)據(jù)和理論上的探討的基礎之上，成果是豐碩的。

人口委員會成立之時，正值時任首相的佩爾·阿爾賓·漢森（Per Albin Hansson）大力宣傳推廣他提出的“人民之家”的計劃。[8]在1936年8月5日的大選前聲明里，漢森和社會部長穆勒在談到未來的改革工作時還特別提到了兒童營養(yǎng)的問題。他們指出，大量的瑞典兒童還得不到他們需要的食品，社會民主黨將要指導生產(chǎn)來滿足家庭和兒童的需要。他們呼吁為所有的兒童提供營養(yǎng)食品，特別是那些沒有父親和失去雙親的兒童。后來，漢森又進一步將岡納·繆達爾的人口政策引進到他的“人民之家”計劃之中，從解決老年人的養(yǎng)老金問題轉向對青少年一代福利的關注，強調青少年的福祉是不能被忽略的，因為他們代表了國家未來的本錢。漢森敦促對母親和兒童給予大量的支持，并提出社會民主黨工作的主題將是建立在“實際”基礎上的“激進的方案”。[9]可以說，人口委員會對福利項目細節(jié)的鋪陳與漢森所期許的人民之家不謀而合，這也是委員會的工作得以順利進行的一個基本保證。

1930年代的瑞典士兵

然而，隨著歐洲戰(zhàn)爭的腳步越來越近，政府的經(jīng)費開支開始向軍備方面傾斜。1938年，瑞典議會對人口委員會建議的花錢最多的學校免費午餐、兒童服裝補貼和日托中心等項目未采取任何實質性的行動。同樣在1938年，瑞典政府對社會改革按下了暫停鍵，委員會方案的實施也就到此結束了。

在這種情況下，岡納·繆達爾幾經(jīng)猶豫之后，最終接受了美國卡內(nèi)基基金會的邀請，在1938年決定全家離開瑞典，赴美進行一項大型的美國黑人問題的研究。1930年瑞典人口委員會的工作也就基本結束了。

解剖麻雀：以營養(yǎng)問題的報告為例

營養(yǎng)問題分支委員會由岡納·繆達爾擔任主席，這就保證了他會始終掌握著討論的“正確方向”。在第一次會議上，岡納就告誡分支委會的成員們，好的家庭營養(yǎng)政策將牽扯到學校午餐項目和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制，同時還需要考慮營養(yǎng)在健康方面的影響、其他各國的范例、瑞典現(xiàn)存的營養(yǎng)標準以及對瑞典農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的深入分析?？偠灾?，岡納認為，在人口問題有關營養(yǎng)方面的問題需要發(fā)展一個全面的“食品政策”。然而，岡納的建議在實施過程中遇到了阻力，人口委員會中的保守黨成員（花匠）認為，正在進行的關于食品生產(chǎn)的調查完全沒有必要，照這么干下去，這個分支委員會就成了個“猛犸象委員會”（意指行動緩慢）。此人建議，如何提供便宜的學校午餐才是委員會研究的正道。而岡納的回答直接回到了他的經(jīng)濟學老本行：委員們必須處理營養(yǎng)方面涉及到的消費與生產(chǎn)的問題。后來，經(jīng)過個別私人間的談話溝通，岡納的意見贏得了營養(yǎng)分支委員會多數(shù)成員的同意：瑞典全部兒童都應該得到免費午餐，無需進行家庭收入測試，所需費用全部由中央政府買單。最后，在1937年9月17號經(jīng)過激烈的討論，分支委員會同意關于營養(yǎng)問題的報告基本上要體現(xiàn)岡納的思路。[10]

1938年初，營養(yǎng)問題的報告出版了，它用大量的數(shù)據(jù)說話，發(fā)揮了社會科學研究的力量。報告中對人口問題和瑞典農(nóng)業(yè)危機的關系進行了深入地分析，諸如：農(nóng)村人口連續(xù)不斷地進城，農(nóng)村人口的低生活標準，農(nóng)村和城市不同的生殖率，對全部兒童提供充足的營養(yǎng)食品的必要性等問題。調查研究發(fā)現(xiàn)，在人口多的大家庭里兒童缺乏營養(yǎng)，特別是缺鐵和維生素，其實兒童所缺的就是那些優(yōu)質的動物食品，如黃油、牛奶、肉類、咸肉和雞蛋等，而這些都是為市場生產(chǎn)的最重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。如何能使兒童吃到這些東西，又不傷害農(nóng)民的利益，這還真是個棘手的問題。報告中提出的解決的辦法是：需要社區(qū)為兒童購買這些產(chǎn)品。在誰來出錢購買這些食品的問題上他們主張，為何不讓納稅人用相應的直接比重來購買這些食品，同時也支持了農(nóng)業(yè)，不要讓那些貧困的消費者來為經(jīng)濟資源投資。在農(nóng)產(chǎn)品出口的問題上他們質問，為何不先讓瑞典的兒童吃飽吃好，而不是花錢來喂養(yǎng)英國和德國的兒童？[11]簡而言之，國家和社會要為兒童營養(yǎng)食品買單。

在分析營養(yǎng)問題上，人口委員會深入到有關整個的農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢和農(nóng)民的困境的復雜問題之中。他們認為，營養(yǎng)問題應該整合到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策之中。委員會設計了同時幫助問題多多的瑞典農(nóng)業(yè)和孩子多的大家庭的方案。這些政策應該通過下列的三種方式來影響國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的傾銷：通過惠及所有兒童學校免費午餐；通過醫(yī)生開出的惠及母親和兒童的營養(yǎng)免費食品清單（為懷孕婦女和學齡前兒童提供食品、維生素、醫(yī)藥等）；通過建立兩種價格體系為農(nóng)業(yè)剩余商品找到出路（為三個及三孩以上的家庭以及單親家庭發(fā)放食品券，來購買減價的食品）。[12]

委員會經(jīng)過測算，預計在今后10年之中兒童營養(yǎng)方案將擴大到全體國民，那么這一方案每年所需費用大約是3千4百萬瑞典克朗，中央政府要出資2千5百萬克朗。與人口委員會提出的其他提案相比，這個兒童營養(yǎng)方案是花費最大的一個。不出所料，這一報告又遭到了委員會保守派（花匠）的堅決反對，他認為學校午餐項目是個危險的社會主義發(fā)明！他還認為報告中提出的方案既不現(xiàn)實又花費過度。接受資助者們成為依賴國家的人，這就危害了人口大家庭的存在。[13]然而，經(jīng)過幾番較量，最后報告還是如期出版了。

在營養(yǎng)問題上，體現(xiàn)了繆達爾夫婦對人口問題的兩個重要思考。

一是追求數(shù)量還是質量？顯而易見，委員會關于營養(yǎng)問題的研究，實際上與人口政策上追求“數(shù)量”和“質量”的政策走向緊密聯(lián)系著?！百|量”上的測量將會改善兒童的經(jīng)濟狀況，提高兒童健康標準，而降低嬰兒死亡率同樣也是關乎“數(shù)量”的問題。對不同數(shù)量孩子的家庭在花費和收入上的再分配同樣起到對家庭生活更為積極的作用。報告體現(xiàn)了繆達爾夫婦在人口上的基本原則：兒童必須是改革的受益者?？娺_爾夫婦預測到人口政策會成為未來幾十年重要的政治問題，因此會主導著社會政策，而要做到這一點就要從人口的質量標準來制定政策。這也就是瑞典版的“以人為本”。

1930年斯德哥爾摩車站

二是花費（cost）還是投資（investment)？報告強調，必須將國家在這方面的支出作為一種對未來的公共投資。這樣一來，兒童福利方面的花費就變?yōu)榱艘环N投資。為什么說為兒童投資就是對未來投資？因為繆達爾夫婦一直認為“兒童是國家的主要經(jīng)濟財富”，國家應該認識到這一經(jīng)濟財富的重要性，并通過社會政策為之投資。而阿爾娃則有更為形象的比喻，正因為人口是國家財富的主要部分，于是為此投資可能就會有更高的回報，而投資那些工廠、機器和其他財產(chǎn)早晚會生銹腐敗和被蛀蟲吃掉。[14]

總之，在岡納·繆達爾強有力的思想和學術影響之下，人口委員會的工作改變了由保守派留下的支離破碎的爛攤子，為社會改革賦予了新的力量。岡納創(chuàng)造性地運用社會科學的理論和數(shù)據(jù)，將他與阿爾娃共同撰寫的《人口問題的危機》一書中的思想成功地“翻譯”到10多個政府報告之中，為瑞典的未來繪制了一份相當激進而又可行的路線圖。

注釋：

[1]Wisselgren, Per “Reforming the Science-Policy Boundary: the Myrdals and the Swedish Tradition of Governmental Commissions”, in Sven Eliaeson and Ragnvald Kalleberg  (ed.), Academics as Public Intellectuals, Newcastle, UK: Cambridge Scholar publishing. p. 176.

[2]Carlson，Allan The Swedish experiment in family politics : the Myrdals and the interwar population crisis, New Brunswick (U.S.A.)and London (UK): Transaction Publishers, 1990, p.129.

[3]Carlson，Allan The Swedish experiment in family politics : the Myrdals and the interwar population crisis, New Brunswick (U.S.A.)and London (UK): Transaction Publishers, 1990, p.121.

[4] Svensson, M?ns; Urinboyev, Rustamjon; ?str?m, Karsten, “Welfare as A Means for Political Stability : A Law and Society Analysis”，European Journal of Social Security, 2012,14(2),64-85. 

[5]Carlson，Allan The Swedish experiment in family politics : the Myrdals and the interwar population crisis, New Brunswick (U.S.A.)and London (UK): Transaction Publishers, 1990, p.130.

[6]Myrdal, Alva, Nation and Family, The Swedish Experiment in Democratic Family and Population Policy, M.I.T. Press, USA, 1968, p.163.

[7]一般認為，1930年的人口委員會出臺了17個報告，但阿爾娃認為是18個報告，（18）是住房調查報告，見Myrdal, Alva, Nation and Family, The Swedish Experiment in Democratic Family and Population Policy, M.I.T. Press, USA, 1968, p.163-167. 也許因為是與住房委員會合作，最終沒有算為人口委員會的報告。

[8]見閔冬潮“人民之家”里的“人民”和“家”——1930年代瑞典福利國家烏托邦的理想與實踐”，《山西師大學報》2017年6期，第33-38頁。

[9]見Carlson，Allan The Swedish experiment in family politics : the Myrdals and the interwar population crisis, New Brunswick (U.S.A.)and London (UK): Transaction Publishers, 1990, p.171.

[10]Carlson，Allan The Swedish experiment in family politics : the Myrdals and the interwar population crisis, New Brunswick (U.S.A.)and London (UK): Transaction Publishers, 1990, p.133.

[11]Myrdal, Alva, Nation and Family, The Swedish Experiment in Democratic Family and Population Policy, M.I.T. Press, USA, 1968, p.282.

[12]見Carlson，Allan The Swedish experiment in family politics : the Myrdals and the interwar population crisis, New Brunswick (U.S.A.)and London (UK): Transaction Publishers, 1990, p.146. Myrdal, Alva, Nation and Family, The Swedish Experiment in Democratic Family and Population Policy, M.I.T. Press, USA, 1968, p.283.

[13]Carlson，Allan The Swedish experiment in family politics : the Myrdals and the interwar population crisis, New Brunswick (U.S.A.)and London (UK): Transaction Publishers, 1990, p.146-147.

[14] 見Kalvemark, Ann-Sofie, More Children of better Quality? Aspects on Swedish Population Policy in the 1930’s. Almqvist &Wiksell, Uppsala, 1980, p.54.