全球治理參與：中國距離“大國財政”還有多遠？

|從中國現(xiàn)實來看，我們具備了一定的基礎和條件，但大國財政沒有建立起來，這與大國經(jīng)濟地位、大國治理不相匹配，導致了配置全球資源的能力不足、化解全球公共風險的能力不強、參與全球治理的深度不夠等問題，這些制約了中國的影響力，未來中國大國財政的任務非常艱巨。

報紙原文：《中國離“大國財政”還有多遠？》

作者：中國財政科學研究院課題組

提升配置全球資源的能力

在經(jīng)濟全球化背景下，資源在全球范圍內(nèi)配置成為必然。一個國家的發(fā)展能力，并不僅限于對國內(nèi)資源的配置能力，而是在很大程度上依賴于全球資源配置能力。 

“全球資源”在此是一個廣義的綜合性概念，既包括化石能源、非能源礦產(chǎn)資源等自然資源，也包括資本、人才等社會經(jīng)濟資源和技術資源。資源已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一個硬約束。隨著中國人口增加，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，經(jīng)濟總量不斷擴大，資源消耗呈剛性增長，中國已經(jīng)是諸多初級產(chǎn)品的最大消費國。從資源儲量看，重要資源人均占有量低。雖然中國主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量總體保持增長態(tài)勢，但是大宗礦產(chǎn)品的供需缺口依然較大，對外依存度居于高位。隨著中國經(jīng)濟不斷發(fā)展和規(guī)模日益增大，對資源依賴程度顯著上升。在這種情況下，中國未來經(jīng)濟發(fā)展狀況在一定程度上取決于中國利用全球資源的狀況。然而，與這種需求相比，全球資源配置能力不足已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的短板。一旦資源供給國掐住我們的“脖子”，中國經(jīng)濟發(fā)展將會陷入困境。

市場與政府是配置全球資源的“兩只手”。市場是配置全球資源的基礎方式，企業(yè)通過市場機制，實現(xiàn)資源的跨國流動。政府則通過規(guī)則制定權、能源定價權以及一些政策的實施，影響全球資源配置。這“兩只手”在全球資源配置中相互依賴、相互支撐。一方面，“市場之手”是“政府之手”發(fā)揮影響力的基礎；另一方面，“政府之手”為“市場之手”提供保障。所謂“有大家才有小家”。?？松っ梨凇⒛Ω笸?、通用電氣、豐田汽車等行業(yè)巨頭的背后，總有政府的影子。如果一個國家的影響力較弱，那么該國的企業(yè)很難在全球資源配置中占有主導地位。

從現(xiàn)實來看，中國全球資源配置能力不足主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，市場與政府這“兩只手”在配置全球資源中失衡。目前，中國在全球資源配置中主要依賴“市場”這只手，而“政府”這只手的配置能力相對不足，使中國在全球資源配置中處于不利的局面，這也在一定程度上抑制了企業(yè)“走出去”的能力。

另一方面，政府與市場這“兩只手”自身都存在一些缺陷，制約了中國的全球資源配置能力。首先，從政府層面上來看，中國全球資源配置能力不足主要表現(xiàn)在以下四點：一是中國對于全球規(guī)則制定、能源定價等方面的影響力還不強。二是中國政策的獨立性和自主性受到影響。例如，2015年8月，中國對匯率政策的調(diào)整，完善人民幣中間價的報價機制，市場決定匯率前進了一大步，本來是符合西方國家所持的由市場決定匯率的觀點，但卻仍遭到一些國家的質(zhì)疑和不滿。三是采取的國際合作受到一些國家的歪曲和抵制。四是對于人力資源和科技的吸引能力還不足。

其次，從企業(yè)層面上看，企業(yè)“走出去”參與全球資源的配置，還面臨著一些約束和障礙。例如，企業(yè)大而不強的問題比較突出，缺少國際知名品牌，對于資源的吸引能力還有所欠缺；企業(yè)“走出去”之后的戰(zhàn)略考量不是很清晰，經(jīng)營不能根據(jù)環(huán)境和市場的變化及時調(diào)整，存在文化上的水土不服等問題，這些都困擾著企業(yè)在海外配置資源，使其面臨著戰(zhàn)略困境、文化困境和經(jīng)營困境。

中國在全球資源配置中能力不足，原因在于：一方面，不公平的國際規(guī)則制約了配置能力的發(fā)揮。包括世貿(mào)組織規(guī)則在內(nèi)的許多國際貿(mào)易規(guī)則，都是在發(fā)達國家的主導下制定的，中國參與得比較晚，這些貿(mào)易規(guī)則主要為了保護制定國的利益，在一些規(guī)定上對中國及其他一些發(fā)展中國家是不公平的。例如，為了保護環(huán)境，中國加強對稀土的開采管理，卻被世貿(mào)組織裁定為違反世貿(mào)規(guī)則。聯(lián)合國《建立新的國際經(jīng)濟秩序宣言》第四條第5款規(guī)定：“每個國家對自己的自然資源和一切經(jīng)濟活動擁有充分的永久主權。為了保衛(wèi)這些資源，每個國家都有權采取適合于自己情況的手段，對本國資源及其開發(fā)實行有效控制。任何一國都不應遭受經(jīng)濟、政治或其他任何形勢的脅迫，以至不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權利。”根據(jù)這一規(guī)定，中國的行為完全是合理的。實際上，稀土儲量同樣很大的美國、澳大利亞和法國等已停止大規(guī)模開采或是根本就沒開采，而如今中國稀土產(chǎn)量卻高達全球90％以上。這就屬于典型的雙重標準和貿(mào)易歧視。

另一方面，中國的大國財政較弱。財政是政府活動的體現(xiàn)，正是由于大國財政較弱，與大國經(jīng)濟和大國治理不相匹配，導致了中國在規(guī)則制定和國際事務處理中的話語權不足，影響了全球資源配置能力。

增強化解全球公共風險的能力

財政是應對全球公共風險的主要工具。一方面，財政通過財政支出、稅收等政策工具，直接防范和化解全球公共風險。另一方面，財政為其他應對全球公共風險的方式和行為提供保障。從表面上看，利率、匯率等政策屬于金融政策范疇，但最終需要財政來承擔?？梢哉f，防范和化解全球風險的政策和措施，都可直接或間接地歸結到財政。財政能力的強弱直接影響防范和化解全球公共風險的能力。全球公共風險的復雜化和傳遞性增強，對大國財政的能力提出了更高要求。近些年來，隨著財政實力的提升，中國應對全球風險的能力也在提升。不過，在全球風險日趨復雜、影響不斷加劇的情況下，相對于防范和化解全球公共風險的需要而言，中國的能力還不強，主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，構筑風險防火墻、應對來自外部風險的能力不強。全球公共風險一般都是由一國爆發(fā)，然后傳遞到其他國家。大國財政應對全球公共風險，需要構筑風險防火墻，減弱或阻止全球公共風險向國內(nèi)傳遞。從現(xiàn)實來看，中國構建防火墻的能力還不強，目前化解全球公共風險主要是“被動式應對”，尚未實現(xiàn)“主動式防御”。這主要表現(xiàn)在：對風險的預判性出現(xiàn)偏差、反應較為遲緩、應對措施滯后性和不完善、政策缺乏協(xié)調(diào)性等。在應對全球公共風險方面，之所以存在這種滯后和反差，一方面由客觀原因造成，與中國的發(fā)展階段和對經(jīng)濟增長速度的要求有關；另一方面，這也表明中國應對全球公共風險的能力還不強。

第二，承擔大國責任、化解全球公共風險的能力較弱?；馊蚬诧L險，不僅要做好國內(nèi)的“文章”，而且還要站在全球利益的角度，承擔大國責任，與其他國家一起防范和化解全球公共風險。從現(xiàn)實來看，中國承擔大國責任、化解全球公共風險的能力較弱。主要表現(xiàn)在：在應對全球公共風險上，參與的深度不夠，與其他國家的信息共享和情報交換還不足、政策協(xié)調(diào)不夠，等等。這其中的原因主要在于三方面：一是受制于國際規(guī)則的限制?，F(xiàn)行的國際規(guī)則是在發(fā)達國家的主導下制定的，中國參與得比較晚，在國際政治經(jīng)濟舞臺上的發(fā)言權還較弱，影響了大國財政作用的發(fā)揮。二是中國大國經(jīng)濟的地位還不牢固，在軟實力上與一些發(fā)達國家還存在不小的差距，這也限制了大國財政發(fā)揮作用。三是在應對全球公共危機上，由于中國是后跟進者，存在經(jīng)驗不足、方式待優(yōu)化等問題。

拓展參與全球治理的深度

近些年來，中國積極參與全球治理，在全球事務中發(fā)揮一定作用，但與大國經(jīng)濟地位相比，中國大國財政參與全球治理的能力不足、深度不夠，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是全球規(guī)則制定權有限。

二是重大國際事務的話語權不夠。

三是參與的方式有待優(yōu)化、領域有待拓廣。中國在參與方式上多停留在呼吁、倡議，對于實質(zhì)性的協(xié)調(diào)、協(xié)商和談判影響力相對較小，缺少主導性和主動性。從參與的領域來看，中國在全球經(jīng)濟治理中作用突出，但在政治、社會、文化、環(huán)境等其他眾多領域則更多的還是一個配角，與大國地位不相符合。

四是對中國國際戰(zhàn)略支撐有待提升。一國參與全球治理的深度，通常與其國際戰(zhàn)略有關，而一個適合本國需要的國際戰(zhàn)略能否得到有效實施，依賴于財政的支撐。長期以來，對于財政的功能定位主要集中在國內(nèi)治理層面，對財政在國際戰(zhàn)略中的作用認識不足，致使財政對中國國際戰(zhàn)略的支撐作用并沒有完全發(fā)揮出來，抑制了財政在全球治理中的積極作用。

五是財政制度的示范性不強。財政制度還存有一些不科學、不規(guī)范、不合理之處，法治化、規(guī)范化有待進一步提升。特別是財權不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，不僅影響了國內(nèi)治理能力，而且也削弱了中國參與全球治理的能力，無法形成一個有力的“拳頭”。

（“大國財政、大國經(jīng)濟與大國治理”課題組負責人：劉尚希。課題組成員：王朝才、傅志華、申學鋒、趙大全、李成威、陳龍、蘇京春。）

文章原載于社會科學報第1568期第1版，文中內(nèi)容僅代表作者觀點，不代表本報立場。