瞿同祖是20世紀(jì)卓越的社會(huì)學(xué)家和歷史學(xué)家，在西方漢學(xué)界頗有聲譽(yù)。其著作《中國(guó)法律與中國(guó)社會(huì)》《清代地方政府》一版再版，可謂經(jīng)典。本期私家歷史特邀四位學(xué)者“重讀瞿同祖”，與讀者分享他們的學(xué)術(shù)思考。
瞿同祖
瞿同祖（1910—2008）先生出身于書(shū)香門第，早年已打下深厚國(guó)學(xué)根底；1930年入讀燕京大學(xué)，主修社會(huì)學(xué)；1934年轉(zhuǎn)入該校研究院，在吳文藻、楊開(kāi)道教授指導(dǎo)下攻讀碩士學(xué)位，1937年由商務(wù)印書(shū)館出版碩士論文《中國(guó)封建社會(huì)》；1938年到云南大學(xué)任教，講授“中國(guó)社會(huì)史”“中國(guó)經(jīng)濟(jì)史”“中國(guó)法制史”等課程。為了教授“中國(guó)法制史”，瞿先生著手收集傳統(tǒng)中國(guó)法律資料，研讀現(xiàn)代西方的法律社會(huì)學(xué)和法律人類學(xué)名著，從而為打通中國(guó)法律史與社會(huì)史奠定了史料基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)。如今已被奉為中國(guó)法律史經(jīng)典之作的《中國(guó)法律與中國(guó)社會(huì)》（1947年由商務(wù)印書(shū)館出版）一書(shū)，即是此一教學(xué)科研工作的結(jié)晶。與之前梁?jiǎn)⒊?、楊鴻烈等人的中?guó)法律史論著相比，本書(shū)具有以下鮮明特點(diǎn)：其一，厘定考察中國(guó)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的核心概念——家族與階級(jí)（等級(jí)）；其二，系統(tǒng)梳理中國(guó)正統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的思想基礎(chǔ)——儒家與法家；其三，鉤沉影響中國(guó)法律觀念的信仰基礎(chǔ)——巫術(shù)與宗教；其四，除了考察中國(guó)法律的結(jié)構(gòu)與功能，還關(guān)注了中國(guó)法律的實(shí)踐與變遷（著墨不多）。誠(chéng)如本書(shū)題目所示，它是以國(guó)家（禮制和法律）為分析視角，建構(gòu)中國(guó)社會(huì)的縱向結(jié)構(gòu)；至于經(jīng)由民間契約組織起來(lái)的橫向結(jié)構(gòu)，本書(shū)沒(méi)有予以足夠的關(guān)注。1945年以后，瞿先生先后在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)、華盛頓大學(xué)、哈佛大學(xué)、加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)從事研究和教學(xué)，并且以英文寫作和出版了《傳統(tǒng)中國(guó)的法律與社會(huì)》（1961年）《清代地方政府》（1962年）《漢代社會(huì)結(jié)構(gòu)》（1972年）等論著；其中《清代地方政府》，可謂《中國(guó)法律與中國(guó)社會(huì)》之后的又一廣受好評(píng)、影響巨大的著作。
通觀瞿同祖先生的各項(xiàng)論著，我們可以發(fā)現(xiàn)貫穿其中的風(fēng)格或特征：一、開(kāi)拓新領(lǐng)域與運(yùn)用新方法；二、關(guān)注傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能；三、既分析法律規(guī)定又考察實(shí)踐行動(dòng)；四、不只豐富史料抑且解讀精細(xì)。所有這些，也是《清代地方政府》的基本特色。
瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版
當(dāng)然，《清代地方政府》仍有自身的關(guān)懷。瞿同祖先生在“引言”中開(kāi)宗明義：“這本書(shū)打算描述、分析和詮釋中國(guó)清代州縣級(jí)地方政府的結(jié)構(gòu)與運(yùn)作?！本唧w研究方法包括：一是在特定情境結(jié)構(gòu)中分析州縣衙門中人的行為模式；二是除了研究“正式的”政府運(yùn)作，還考察了“非正式的”政府運(yùn)作；三是解釋法律規(guī)定與法律實(shí)踐之間產(chǎn)生的落差與原因。為了實(shí)現(xiàn)這一研究旨趣，瞿先生將史料擴(kuò)展到地方政府的檔案、記錄、函牘以及牧令、幕友等人的傳記、筆記、札記，另有方志、散文和雜記。在一部正文僅13萬(wàn)字的著作中，征引史料多達(dá)370種（范忠信序，第16頁(yè)），在數(shù)據(jù)庫(kù)出現(xiàn)之前確實(shí)令人嘆為觀止。這種在多元史料中爬梳、分析和解釋清代地方政府的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式的研究方法，至今仍有示范意義。
從本書(shū)章節(jié)設(shè)計(jì)中，我們可以看到清代州縣衙門的組織結(jié)構(gòu)：第一章考證清代全國(guó)州縣政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，勾勒州縣衙門在帝國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置：州縣之下鄉(xiāng)村社會(huì)的組織系統(tǒng)及其與州縣政府之間的關(guān)系，州縣之上各級(jí)政府的組織結(jié)構(gòu)及其與州縣政府之間的關(guān)系，州縣政府之內(nèi)牧令、佐貳、首領(lǐng)、雜職之間的職能分配及其相互關(guān)系。通過(guò)梳理州縣政府內(nèi)部的權(quán)力配置，瞿同祖先生提出了“一人政府”的概念。（第28頁(yè)）而州縣衙門之所以是“一人政府”，則是因?yàn)閲?guó)家配置的佐貳、首領(lǐng)和雜職等官吏，他們“不只是數(shù)量少”，而且“只扮演著卑微的角色?！保ǖ?5頁(yè)）即便他們享有特定行事權(quán)，但卻沒(méi)有決策權(quán)，幾乎所有州縣轄區(qū)的決策問(wèn)題，皆要與牧令商榷，由牧令來(lái)決斷；也就是說(shuō)，州縣衙門的各項(xiàng)事權(quán)皆集中在牧令一人身上。筆者以為，這與家族統(tǒng)治權(quán)歸于家長(zhǎng)、國(guó)家統(tǒng)治權(quán)歸于皇帝，乃是基于同一制度邏輯。但是，這并不意味著牧令在州縣轄區(qū)內(nèi)享有為所欲為的絕對(duì)權(quán)力，實(shí)際上他們的決策權(quán)力非常有限。比如牧令掌握的事關(guān)賦稅和司法方面的兩大核心權(quán)力，除了受到律例的約束，還要接受上司的監(jiān)控。另一方面，由于牧令必須直接面對(duì)轄區(qū)的眾多百姓，處理轄區(qū)發(fā)生的各項(xiàng)事務(wù)——它們涉及轄區(qū)的公共利益，所以還會(huì)受到社會(huì)力量特別是紳士群體的約束。就此而言，州縣官員的權(quán)力也只可以說(shuō)是細(xì)微瑣碎的、拾遺補(bǔ)缺的。
在第二至六章中，瞿同祖先生分別考察了牧令、書(shū)吏、衙役與長(zhǎng)隨、幕友，他們是州縣政府的組織成員，承擔(dān)各自的行政職能。在制度安排上，六房書(shū)吏負(fù)責(zé)各種文案的準(zhǔn)備、抄寫和歸檔，三班衙役以供驅(qū)使奔走，長(zhǎng)隨則更多是隨侍官長(zhǎng)和溝通衙門內(nèi)外，幕友特別是刑名幕友和錢谷幕友的主要任務(wù)，是參與決策或提供專業(yè)化決策建議；具有私人身份的長(zhǎng)隨和幕友，還有協(xié)助牧令監(jiān)控書(shū)吏和衙役的責(zé)任。前三者可謂“公”的范疇，后二者屬于“私”的范疇。這一制度設(shè)計(jì)，不但導(dǎo)致“公”與“私”的混淆，而且造成“正式制度”與“非正式制度”的糾纏；同時(shí)還產(chǎn)生了規(guī)范化治理和數(shù)字化管理（黃仁宇語(yǔ)）的難題，甚至成為州縣政府財(cái)務(wù)困境與吏治窳敗的淵藪。作為“全能衙門”之長(zhǎng)的牧令，雖然享有州縣行政與司法的全權(quán)，但也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。牧令的主要職能有二：司法與征稅。鑒于它們事關(guān)牧令的考成，因此為牧令所重視，并付出了更多（約70-80%）的時(shí)間和精力；如果是首縣牧令，則會(huì)少一些，因?yàn)樗麄冃枰獞?yīng)付上司的各種差遣，官場(chǎng)應(yīng)酬也要多一些。
正是基于這一考慮，在接下來(lái)的兩章中，瞿同祖先生對(duì)清代州縣政府的司法功能與征稅功能進(jìn)行了詳盡的描述和分析。第七章司法，涉及訴訟制度的兩種程序（自理詞訟與審轉(zhuǎn)案件）及其運(yùn)作實(shí)踐的方式與特點(diǎn)，以及裁判依據(jù)與錯(cuò)案責(zé)任。第八章征稅，涉及稅種、征稅的方式和特點(diǎn)、附加費(fèi)在正稅中所占的比例及其分配。另一方面，由于傳統(tǒng)中國(guó)的“政府哲學(xué)”宣稱，所有與民生福利相關(guān)的事務(wù)都是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任（第248頁(yè)），因此州縣衙門的實(shí)際行政事務(wù)可謂包羅萬(wàn)象，諸如戶口編查、治安、郵驛、公共工程、公共福利、教育教化與祭祀，它們構(gòu)成了第九章的基本內(nèi)容，這也是“全能衙門”的意思。
在《清代地方政府》中，最具特色的無(wú)疑是第十章“士紳與地方行政”。筆者以為，如果僅僅從州縣政府內(nèi)部來(lái)考察，講完地方政府的結(jié)構(gòu)與功能之后，本書(shū)就應(yīng)該結(jié)束了。之所以還要討論士紳問(wèn)題，是因?yàn)榕c州縣以上各級(jí)政府不同，清代州縣政府屬于國(guó)家正式權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的最低層級(jí)，它們面對(duì)的是鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的基層社會(huì)，處理的又是與百姓利益息息相關(guān)的事務(wù)。一旦將州縣衙門封閉起來(lái)，其與民間社會(huì)的關(guān)聯(lián)就落在了牧令工作的視野之外，地方政府與民間社會(huì)之間的復(fù)雜互動(dòng)也看不出來(lái)了，甚至還有可能產(chǎn)生州縣政府無(wú)所不能的錯(cuò)覺(jué)；與此同時(shí)，州縣行政的特色與困境更沒(méi)有辦法凸顯出來(lái)了。更為重要的是，雖然州縣被學(xué)者稱為“全能衙門”，但也正因?yàn)槠洹叭堋保炊┞读酥菘h行政能力的不足——不只是力有不逮，而且疏漏遺忘也在所難免，必須借助社會(huì)力量才能勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的職能。瞿同祖先生指出：“在政府不能或不便履行某些職能時(shí)，就由當(dāng)?shù)氐氖考潄?lái)履行這些職能。我們將會(huì)看到：在地方政府和士紳之間有一個(gè)傳統(tǒng)的職能分工。士紳對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府的某些目標(biāo)來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是不可或缺的?！逼浣Y(jié)果是“與地方政府所具有的正式權(quán)力相比，他們屬于非正式的權(quán)力。”（第283頁(yè)）所謂“傳統(tǒng)的職能分工”，是指基于“社會(huì)慣例”或“非正式制度”產(chǎn)生的職能分工。第十章的特殊之處，還在于其寫作風(fēng)格。其他各章基本上是梳理和描述相關(guān)問(wèn)題，較少解釋研究對(duì)象的意義；但是，第十章對(duì)“士紳”概念的界定，則采取了辨析和解釋，可謂風(fēng)格迥異。瞿先生厘定的“士紳”標(biāo)準(zhǔn)是官員身份與仕宦資格，士紳階層的分類是“官紳”與“學(xué)紳”，前者是高級(jí)紳士，后者是低級(jí)紳士。（第284-293頁(yè)）這一界定的優(yōu)勢(shì)在于，它的內(nèi)在邏輯：政治與禮法。不過(guò)，這種分類標(biāo)準(zhǔn)亦有缺陷。比如取得進(jìn)士功名但沒(méi)有為官資歷的士人，他們的社會(huì)地位和聲望并不一定低于卸任的州縣牧令；又如富裕商人的政治地位和文化聲譽(yù)可能不如秀才，可是，他們的社會(huì)地位和聲望卻不一定低于只有初級(jí)功名的生員?？傊宥ㄊ考澑拍罴捌鋬?nèi)部分層，既可采用政治標(biāo)準(zhǔn)，亦可采用社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。而就社會(huì)意義來(lái)看，采用雙重標(biāo)準(zhǔn)也不乏其優(yōu)勢(shì)。在晚明以來(lái)“士商混同”的語(yǔ)境下，至少在社會(huì)觀念上，富商已被納入紳士的范疇。更何況，州縣牧令在推行賑災(zāi)救災(zāi)、修路鋪橋以及其他慈善活動(dòng)時(shí)，更多是要募集社會(huì)財(cái)富，而非僅僅借助人力資源。
因科舉功名與官宦經(jīng)歷而獲得的士紳身份，既使他們獲得了政治特權(quán)，也使他們建立了社會(huì)聲望；正是這種特權(quán)與聲望，使他們成為了溝通州縣衙門與民間社會(huì)的橋梁。他們既可為了百姓和自身的利益向牧令提出陳情，亦可為了官方的利益對(duì)百姓進(jìn)行疏通和說(shuō)服。士紳介入地方治理的具體活動(dòng)包括：公共工程和公共福利、教育和教化、保甲和團(tuán)練、慈善和賑災(zāi)，等等。（第305-314頁(yè)）當(dāng)然，士紳亦有良窳，地方官員對(duì)他們往往采取既拉攏又打壓的態(tài)度；但是沒(méi)有士紳的支持和參與，牧令要想實(shí)現(xiàn)地方治理的諸多目標(biāo)絕無(wú)可能。
通過(guò)描述、分析、詮釋來(lái)呈現(xiàn)清代州縣政府的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作功能，是瞿同祖先生寫作本書(shū)的旨趣所在。但是通觀本書(shū)各章的基本內(nèi)容，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)州縣衙門的組織結(jié)構(gòu)存在“架屋迭床”的弊??；層層疊疊的律例和則例，對(duì)于牧令的權(quán)力與行使也作出了堪稱詳盡嚴(yán)密的規(guī)范，可是在行政活動(dòng)與司法實(shí)踐中規(guī)避律例繞道而行的操作并不鮮見(jiàn)；稍微重大的決策問(wèn)題，都要遵守“請(qǐng)示匯報(bào)”的程序，然而“欺上而不瞞下”的現(xiàn)象仍然普遍存在。而處于制度表達(dá)與社會(huì)情境存在嚴(yán)重落差語(yǔ)境中的地方官員，必須自行決定如何決策，才不至于激發(fā)社會(huì)沖突，同時(shí)又能得到上司的首肯和默許。這是一個(gè)難題，但又必須面對(duì)和解決。正是在這種情況下，才滋生出多如牛毛、令人感到一頭霧水的社會(huì)慣例與官場(chǎng)慣例。
原因何在？瞿同祖先生在“結(jié)語(yǔ)”中概括說(shuō)：清代地方政府的行政與司法，受到“行政法典”和《大清律例》的嚴(yán)格規(guī)制。這些法律不僅非常詳密，而且格外追求一致、合理、準(zhǔn)確、服從與集權(quán)。但是，這些規(guī)范也帶來(lái)了操作困難，還導(dǎo)致了效率低下。而其原因則是，一、條文過(guò)于嚴(yán)苛、僵化，不準(zhǔn)州縣牧令作出個(gè)人判斷或創(chuàng)設(shè)規(guī)則；二、這些法律沒(méi)有給地方性差異留下變通的余地，從而妨礙了牧令根據(jù)本地特殊情況作出相應(yīng)調(diào)整的行政方法。（第331頁(yè)）也就是說(shuō)，是制度表達(dá)與實(shí)際情況之間的嚴(yán)重落差造成了州縣牧令的行政困境。
下面，筆者沿著《清代地方政府》的思路作些申述與發(fā)揮。
（一）清代中國(guó)以儒家“仁政德治”為意識(shí)形態(tài)，從而導(dǎo)致以下悖論。一是推行“薄賦輕徭”“中央集權(quán)”與“量入為出”“原額財(cái)政”等財(cái)政原則，故爾正項(xiàng)稅率偏低，且完全由朝廷掌控（分配和奏銷），不準(zhǔn)地方官員隨意調(diào)整，以致根本滿足不了州縣行政（包括司法）的日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，甚至地方政府沒(méi)有基本的行政預(yù)算。正是由于州縣行政缺乏起碼的經(jīng)費(fèi)保障，地方官員也就難免東挪西借甚或不惜虧空錢糧；由此，他們不得不向轄區(qū)百姓低價(jià)購(gòu)買行政用品，甚至強(qiáng)行索取，其結(jié)果必然是稅外加稅、費(fèi)外有費(fèi)。在清末，被譽(yù)為循吏的李超瓊，在江蘇各縣任職約20年，累計(jì)公私虧空多達(dá)10萬(wàn)兩。直到李超瓊死后，這筆巨額虧空，經(jīng)由其任職的各縣士紳募捐籌措，方才彌補(bǔ)了結(jié)。
二是財(cái)政短缺使得州縣政府跟不上人口增長(zhǎng)、行政事務(wù)日趨復(fù)雜的趨勢(shì)。換句話說(shuō)，人口越來(lái)越多，流動(dòng)越來(lái)越頻繁，行政事務(wù)越來(lái)越雜，導(dǎo)致管理越來(lái)越困難，可是與漢唐以降歷代皇朝相比，清代州縣衙門的總量居然保持基本不變。同時(shí)，州縣“經(jīng)制”或“額設(shè)”的佐雜官員、書(shū)吏與衙役，也沒(méi)有作出相應(yīng)增加，即州縣仍然是“一人政府”，牧令也仍然是“全能官員”。這些情形，不僅制約了州縣政府的治理能力，而且嚴(yán)重影響了州縣政府對(duì)于地方社會(huì)的治理效果。為了完成復(fù)雜繁瑣的行政工作，牧令只能聽(tīng)任“經(jīng)制”之外“枵腹從公”的書(shū)吏和衙役大量涌入衙門，參與行政活動(dòng)，這就導(dǎo)致了管控的難題，也導(dǎo)致了嚴(yán)重的腐敗。傳統(tǒng)說(shuō)法認(rèn)為，牧令只是“治事”而非“治人”的官員；筆者以為，他們不但要“治事”而且要“治人”。實(shí)際上，管控書(shū)吏和衙役，要比府道兩司管控牧令的難度更大。
三是科舉取士的一個(gè)制度預(yù)設(shè)，是相信它所選拔出來(lái)的官員，應(yīng)該具有良好的人品和操守。然而這一預(yù)設(shè)基本上落空了，俗諺“千里為官只為財(cái)”意味著，出仕為官不只是為了實(shí)現(xiàn)儒家“愛(ài)民”的政治理想，更多是讀書(shū)人的一種“治生”途徑。盡管州縣官員每每抱怨牧令難做而且辛苦，但考慮到供養(yǎng)家人的生計(jì)問(wèn)題，只能“身不由己，安能擺脫塵俗，逍遙自在耶？”（杜鳳治語(yǔ)）更何況，州縣牧令的年薪僅45兩銀子，根本滿足不了養(yǎng)家糊口的日常開(kāi)支；即便雍正時(shí)期推行了“養(yǎng)廉銀”制度，但是區(qū)區(qū)400-2250兩（第41頁(yè)），既應(yīng)付不了牧令自掏腰包聘請(qǐng)幕友和雇傭長(zhǎng)隨的費(fèi)用，更不用說(shuō)其他難以枚舉的開(kāi)支了。晚清廣東省肇慶府廣寧縣知縣杜鳳治抱怨說(shuō)，自己到省城料理公務(wù)十余天，僅“門包”等就花了近600兩冤枉錢。如果不給“門包”，門房根本就不愿意通報(bào)。對(duì)于牧令來(lái)說(shuō)，集權(quán)和僵化的財(cái)政制度無(wú)疑是一個(gè)他們難以跳出的陷阱。即使他們不貪污不腐敗，挪用公款或虧空錢糧之事仍然在所難免。對(duì)此，如果上司不追究而僅令其賠補(bǔ)，已經(jīng)算是幸運(yùn)；一旦追究起來(lái)，革職罷官甚且治罪判刑，恐難一概幸免。進(jìn)一步說(shuō)，如果牧令在財(cái)政問(wèn)題上留下了污點(diǎn)，要想讓他們嚴(yán)格按照法律來(lái)處理行政事務(wù)，就肯定不會(huì)那么硬氣了。黃仁宇說(shuō)明代政治存在“以道德之長(zhǎng)補(bǔ)技術(shù)（組織和法律）之短”的弊病，從而導(dǎo)致了政府治理不上軌道。這是一條真理。因此，只有在官員薪資與行政經(jīng)費(fèi)得到保障的情況下，才能確保政府官員不出問(wèn)題，行政機(jī)器運(yùn)作暢順。高調(diào)的口號(hào)只會(huì)遮蔽問(wèn)題，但卻不能解決問(wèn)題。這是一條經(jīng)驗(yàn)。
（二）清代中國(guó)仍然信奉“外儒內(nèi)法”的政治哲學(xué)原則，仍然遵循“明主治官”的行政技術(shù)路線，為此制定了繁于秋荼、密于凝脂的律例規(guī)則。正是這種“治官”技術(shù)，使其走上了自我背反的道路，陷入了律例錯(cuò)亂的陷阱，最終產(chǎn)生了牧令治理的困境。
一是國(guó)家設(shè)計(jì)嚴(yán)苛法律責(zé)任與牧令靈活規(guī)避法律責(zé)任之間展開(kāi)的“貓捉老鼠”游戲。雖然“忠君”“愛(ài)民”是儒法政治思想的核心價(jià)值，也在一定程度上得到了遵循。但是法家韓非卻又認(rèn)為，君臣交往之道只不過(guò)是“市道”而已。換句話說(shuō)，它是君臣之間的一種特殊交易——君主以爵祿購(gòu)買臣的專業(yè)技能和行政服務(wù)，或者臣下以專業(yè)技能和行政服務(wù)交換君的爵祿。市道之中固然不乏“忠”“信”意涵，然而這種場(chǎng)合下的“忠”“信”并不可靠，至少君主不會(huì)完全相信這些價(jià)值觀念的約束作用。因此，君主就制定了細(xì)密嚴(yán)苛的律例用以規(guī)制臣下。這種規(guī)制給牧令造成了極大壓力，使其變得非常脆弱，所謂“州縣官如琉璃屏，觸手便碎?！保ㄍ糨x祖語(yǔ)）基于自我利益最大化的考量，謹(jǐn)慎的官員往往循規(guī)蹈矩而不敢越雷池半步，因?yàn)樽晕冶Ｗo(hù)“最穩(wěn)妥的作法就是嚴(yán)格照章辦事”（第332頁(yè)）；聰明的官員，可能選擇規(guī)避律例規(guī)制，這種操作的風(fēng)險(xiǎn)較小，而且能夠藉以平衡國(guó)家、社會(huì)與自我利益。所謂“保住烏紗帽，不碰琉璃屏”，就是這個(gè)意思。果真如此，官場(chǎng)就會(huì)成為一潭死水，行政活動(dòng)也不會(huì)有效率。這種結(jié)果與君主的政治預(yù)期并不切合。為了激活州縣官員的行政活力，提高州縣行政的治理效率，不但“能吏”必不可少，而且“突破”律例邊界的操作同樣必不可少。雍正朝“養(yǎng)廉銀”的構(gòu)想和實(shí)施，便是能吏突破既有法律框架的產(chǎn)物。
二是皇帝之所以不愿意通過(guò)全面修改律例的方式滿足現(xiàn)實(shí)的行政需要，是因?yàn)樗麄兗炔辉敢鉅奚赖抡蔚睦硐耄辉敢獬袚?dān)由此產(chǎn)生的罵名，這個(gè)“鍋”皇帝不想背。在這種情況下，官員必須發(fā)揮他們的聰明才智，想出既不影響政治大局，又能靈活應(yīng)付不斷產(chǎn)生的行政難題。如果官員想出的辦法實(shí)用，皇帝即予認(rèn)可；否則也很簡(jiǎn)單，拿官員來(lái)治罪，這個(gè)“替罪羔羊”的后果官員得認(rèn)?？傊?，道德和法律打造的華麗巨船的外表雖然依舊，但是隨著一塊接著一塊替換朽壞的木板，這艘巨船的內(nèi)部零件就發(fā)生了諸多變化，并滿足了日益變化的行政運(yùn)作的需要。也就是說(shuō)，瞿同祖先生所謂“一致、合理、準(zhǔn)確、服從與集權(quán)”的律例體系，盡管出現(xiàn)了脫離社會(huì)情形的很多漏洞，但卻得到了維持。這是因?yàn)?，?jīng)由各級(jí)官員的集體努力，那些漏洞被巧妙修補(bǔ)了。不過(guò)，這些“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的修修補(bǔ)補(bǔ)并不完美，也造成了各種各樣的問(wèn)題，甚至成為了行政窳敗的淵藪。
三是復(fù)雜精細(xì)、刻板僵化的法律與作為行政外行的牧令之間的緊張，進(jìn)一步導(dǎo)致了牧令行政的尷尬。科舉考試的知識(shí)基礎(chǔ)是儒家經(jīng)典，蘊(yùn)含在這套經(jīng)典中的理論，更適合“說(shuō)”，而不是“做”；更貼近于理想，而疏離于現(xiàn)實(shí)，因而不具有“切事性”。（韋伯語(yǔ)）至于行政與司法方面的知識(shí)，幾近于無(wú)，即使考到法律知識(shí)和司法案例，大多也是虛應(yīng)故事；各省候補(bǔ)官員的月課雖然也有案例考試，但同樣是走走形式而已。在這種情況下，還有兩種可資采用的補(bǔ)救辦法：預(yù)先自學(xué)與聘請(qǐng)幕友。真正的問(wèn)題在于，清代律例和則例數(shù)量甚巨，歷年成案更是卷帙浩繁，對(duì)于初任牧令來(lái)說(shuō)，要想自學(xué)，幾乎是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。州縣官員自費(fèi)聘請(qǐng)的幕友可以彌補(bǔ)這一缺陷，但是如果幕友懈怠，或者與書(shū)吏、衙役沆瀣一氣，牧令就會(huì)成為他們操控的木偶；即便幕友可靠勤勉，盤踞衙門的書(shū)吏和衙役仍然是不容易控制的善茬。從“官須自做”（汪輝祖語(yǔ)）中，我們可以讀出言外之音，一、由于缺乏必要的法律知識(shí)與行政經(jīng)驗(yàn)，牧令很有可能將政務(wù)托付給幕友、書(shū)吏和衙役等人；二、由于行政事務(wù)叢脞蝟聚，牧令不只是沒(méi)有時(shí)間和精力研習(xí)法律知識(shí)，而且也沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力“投入”行政事務(wù)，以致不得不將它們“托付”幕友、書(shū)吏和衙役。由此，我們又看到了復(fù)雜精細(xì)和刻板僵化的法律，給牧令造成了意想不到的困境。這種困境與“一人政府”的制度設(shè)計(jì)也有密切關(guān)系，因?yàn)檫@種政府組織對(duì)牧令提出了極高的要求，即他們必須是通才。實(shí)際上，僅僅是通才也還不夠，同時(shí)還必須是精力充沛和勤勉為政的正人君子。
誠(chéng)所謂曲高而和寡，儒家經(jīng)典對(duì)牧令提出了極高的道德要求——忠君、愛(ài)民、清廉、勤政，而“一人政府”“全能衙門”則賦予牧令遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越他們能力和精力的任務(wù)，進(jìn)而又用密密匝匝的法律規(guī)制、層層疊疊的上司監(jiān)控將牧令捆綁得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)。但是，這套制度設(shè)計(jì)似乎未能認(rèn)真考慮“十里不同風(fēng)，百里不同俗”的民間社會(huì)的固有特性，從而給牧令帶來(lái)了這套制度意想不到的難題，也使他們陷入行政與司法的困境之中。
檢閱《清代地方政府》一書(shū)，我們還可以發(fā)現(xiàn)很多可圈可點(diǎn)的細(xì)節(jié)。比如在討論征稅問(wèn)題時(shí)，瞿同祖先生提到汪輝祖只接受完了稅的原告訴狀（第232頁(yè)）這一情形。作為牧令催征錢糧的一種手段，拒收欠稅的原告呈詞，在清代各地應(yīng)該都采用過(guò)。在《龍泉司法檔案選編》收錄的官版“呈詞”中，即有原告必須填寫的“新糧”和“舊糧”的欄目；在《望鳧行館宦粵日記》中，杜鳳治也多次記載了自己拒收未納錢糧的原告呈詞。又如，關(guān)于“門子”與“門丁”的敘述告訴我們，前者是衙役，具有“公”的身份；后者是長(zhǎng)隨，屬于“私”的身份。（第103頁(yè)，第131頁(yè)，第133頁(yè)）再如關(guān)于原告出具“遵依”文書(shū)、被告出具“甘結(jié)”文書(shū)的介紹（第134頁(yè)），在《龍泉司法檔案選編》中也能得到印證。這些為當(dāng)下清代司法實(shí)踐研究所忽略的細(xì)節(jié)，瞿先生在半個(gè)世紀(jì)前就作出了精確解釋，實(shí)屬難能可貴。
以“結(jié)構(gòu)與功能”為分析框架，瞿同祖先生對(duì)清代地方政府進(jìn)行了全面系統(tǒng)的敘述、分析和詮釋，為后來(lái)者進(jìn)一步研究此一問(wèn)題奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。雖然如今已經(jīng)出版了諸多研究此一問(wèn)題的論著，相關(guān)細(xì)節(jié)也得到了更為充分扎實(shí)的分析和解釋。不過(guò)《清代地方政府》運(yùn)用的史料、提出的問(wèn)題、得出的結(jié)論，卻并沒(méi)有過(guò)時(shí)。值得一提的是，瞿先生雖然運(yùn)用了社會(huì)科學(xué)的理論與方法，但其分析、詮釋和論證，卻如行云流水，而沒(méi)有理論與史料“兩張皮”的痕跡。這些，都是值得我們學(xué)習(xí)借鑒的處理問(wèn)題的方法和技巧。
（本文括號(hào)標(biāo)注的頁(yè)碼，參見(jiàn)瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版。）
鄂公網(wǎng)安備 42010302001612號(hào) 