北洋政府何以“失之巴黎，得之華盛頓”？

1921年11月12日，華盛頓會議在美國革命之女紀念大陸堂開幕。與兩年多前的巴黎和會相比，華盛頓會議上的中國代表團在天時、地利、人和等方面均占據明顯優(yōu)勢，取得的結果也是天壤之別。

會議準備

在會議召開前的五個多月，當英國的帝國會議討論是否續(xù)簽即將到期的英日同盟條約時，參與討論的各方，包括英國的自治領地如加拿大、澳大利亞等，無論贊成或反對續(xù)盟，均認為不應局限于英、日兩國的范疇來考量，由此便萌生了召集太平洋列強以及與太平洋有直接利益關系的各國一起開會的想法，以期尋求一個通盤解決方案。

據7月5日的“駐英顧公使電”：“英國政府以此會議勢必牽涉中國前途，故擬向美提議邀請中國一律參與?！保ā睹伢配洿妗罚袊缈圃航费芯克?，中國社會科學出版社，1984年版，310頁）在知會日本駐英大使的同時，英國外相也請顧維鈞向北洋政府通報續(xù)盟問題的現狀，并詢問如果中國愿意加入商討太平洋問題的國際會議，“則中國政府對此會議意愿若何，抱何希望。按照中國看法，該會議應如何協助中國，使能滿意？”（同上，310-311頁）

正欲拆散英日聯盟的美國在收到英國的開會倡議后，立即提議在華盛頓召開不僅限于英、美、日的六國會議，由于美國未加入一戰(zhàn)后成立的國際聯盟，可以以我為主召集國際會議并自行定立會議內容和舉辦地點，1921年8月11日，美國向中、英、日、法、意五國發(fā)出正式請?zhí)?，到十月初又批準了與太平洋和遠東有利益關系的三個歐洲國家——荷蘭、比利時和葡萄牙的參會申請，原本計劃的六國會議最終演變成九國會議，相比有27個國家參加的巴黎和會，在會議規(guī)模上大幅精簡了。

從議題方面看，巴黎和會各方交涉的任務相當繁重，如創(chuàng)建國際聯盟，制訂國聯盟約，確定戰(zhàn)爭賠償，削弱并限制德國的軍力，重新劃定疆界，瓜分德國的殖民地，從德國手中收回被侵占的權益等等。中國雖然是以戰(zhàn)勝國的身份參會，但山東問題最終淪為列強之間討價還價的籌碼，其重要性直至中國拒簽、美國國會拒絕批準《凡爾賽和約》時才充分地顯現出來。

相比之下，華盛頓會議的兩大議題——限制海軍軍備和解決與山東問題有關的遠東太平洋問題——則簡單明了得多，且山東問題在其中所占的權重有了明顯提升。正如顧維鈞在7月中旬的電報中所言：“發(fā)起太平洋會議一舉，雖有英日續(xù)盟問題為其導線，惟主要目的在遠東問題，而尤以我國為遠東問題之中心點，是此項會議與我國前途關系較之巴黎和會尤屬重要?！保ㄍ?，333頁）

1921年8月18日，在收到美國邀請參會的請?zhí)麅H一周后，北洋政府外交部即成立了“太平洋會議籌備處”，距華盛頓會議開幕有將近三個月的準備時間。相比之下，為籌備巴黎和會而專門設置的“外交委員會”成立于1918年12月18日，距大會開幕僅剩一個月的時間。

北洋政府極其重視華盛頓會議，組建了多達130人的龐大代表團，居九國代表團人數之首，比東道主美國代表團多約20人，比日本代表團多約30人。以致于顧維鈞都表示：“我對中國政府所任命的代表團的規(guī)模也頗為驚訝?！边@些代表不僅有北洋政府外交部指派的人員，還有各部委派的?！皡⒓影屠韬蜁闹袊韴F人員為35至40名，還比不上目前的技術專家、特派代表和各部代表的人數?！保ā额櫨S鈞回憶錄》第一分冊，中華書局，2013年版，209頁）

具體而言，三位赴華盛頓的全權代表不僅有駐美公使施肇基和駐英公使顧維鈞（顧是上一任駐美公使，施是上一任駐英公使，此時雙方恰好互換身份），還有前任司法總長，留曾學日、美，于當年6月在國聯會議上當選為國際仲裁法庭裁判員的王寵惠。高等顧問兩人（不包括施肇基在美國聘用的三位政治和財稅專家），（《中國外交與第一次世界大戰(zhàn)》，侯中軍著，社會科學文獻出版社，2017年版，318頁）秘書長和幫辦秘書長各一人，顧問5人，咨議12人，專門委員17人。

耐人尋味的是，與巴黎和會時一樣，中國駐日公使也缺席了華盛頓會議。顧維鈞在回憶錄中特別點評了具有外交、法律、海關、鐵路、軍事等從政經歷的三位顧問，著墨最多的是前任外交總長梁如浩，不僅因為其資歷深厚，還因為梁同時是顧、施、王的好友。為此，顧維鈞感慨道：“當時我感到驚喜交加，竟會任命這幾位在國內享有政治威望的前輩政治家來充當實際資歷比他們淺的三位全權代表的顧問?！睆纳鲜鋈藛T構成可見，參加華盛頓會議的中國代表團堪稱陣容強大的“天團”，這應該是北洋政府尤其是外交總長顏惠慶（曾以駐丹麥公使的身份參加巴黎和會），為避免巴黎和會期間代表團內部紛爭、為全權代表們提供強大后援而做的苦心謀劃和精心安排。

顧維鈞、施肇基、王寵惠（從左至右）

會議進程

巴黎和會時，由時任外交總長的陸徵祥領銜參會，但每逢困難或關鍵時刻，陸總長不是提出辭職就是擅離職守，在和約簽字前夕還住進了醫(yī)院。而在華盛頓會議期間，外交總長顏惠慶坐鎮(zhèn)北京，負責與前方代表團交換意見，并向他們發(fā)出政府經過研究后而得出的指令，同時還要應對有各方勢力介入的、此伏彼起的國民外交運動。顏惠慶最終沒有作為全權代表親赴華盛頓，選擇留守國內不僅可以掌控全局，或許也有助于施、顧、王等三位全權代表放開手腳，相機行事。實際上，北洋政府原計劃還要派時任廣州政府外交次長的伍朝樞作為全權代表赴美，無奈廣州的中華民國政府認為應該由自己這個“正式政府”而非北洋政府派代表去華盛頓參會，所以伍朝樞不得不在中國代表團已經登船赴美后才婉拒了顏惠慶的邀請，而在兩年多前，伍朝樞曾作為廣東軍政府的代表隨團參加了巴黎和會。查閱北洋政府外交部在1923年印刷的《外交文牘》之《華盛頓會議案（下）》，從“參與華盛頓會議各國代表團銜名錄”里可以看到，伍朝樞是位列王寵惠之后的第四名全權代表，盡管廣州政府拒絕派員出席以免成為附庸，但中國代表團的官方名單依然為伍朝樞保留了全權代表的一席之地，既彰顯了北洋政府聯合廣州政府一致對外的誠意，更向與會各方傳遞了中國并未南北分裂的信號。只是在名單中沒有給伍朝樞冠以“外交次長”的頭銜，為避免與北京的行政體系產生沖突。

不過，伍朝樞沒有去華盛頓或許利大于弊。反思歷史教訓，在巴黎和會中，因為時任駐美公使的顧維鈞與美國總統(tǒng)威爾遜較熟，所以曾在1919年1月21日被徐世昌任命為中國代表團的第二全權代表。但為了平衡南北關系，在二月下旬，王正廷作為廣東軍政府的代表最終被確定為第二全權代表，會議期間顧、王之間產生了不可調和的位次之爭，甚至導致陸徵祥提出辭職。值得一提的是，王正廷之所以能成為全權代表去參加巴黎和會，是因為他利用公務赴美之際，背著廣東軍政府私下接洽陸徵祥，擅自接受了北洋政府的任命，所以一度引起南方的強烈不滿。（《巴黎和會與北京政府的內外博弈》，鄧野著，社會科學文獻出版社，2014年版，42頁）

全權代表是代表團的核心，全權代表的席位數不僅決定了一個參會國的話語權，也反映了一個國家在國際外交舞臺上的地位。在巴黎和會上，只有美、英、法、意、日這五個主要協約國才有資格各自擁有五個全權代表席位，而曾向法國戰(zhàn)區(qū)派遣過十幾萬華工的中國，（《中國與大戰(zhàn)：尋求新的國家認同與國際化》，徐國琦著，馬建標譯，四川人民出版社，2019年版，144頁）明明可以作為給一戰(zhàn)提供過某些有效援助的國家而有權獲得三個全權席位，但最終卻屈居巴西之下，僅獲兩席。時過境遷，巴黎和會的這一幕沒有在華盛頓會議上重演，在這場決定遠東和太平洋地緣政治格局的會議上，中、美、英、日、法、意的全權代表數均為四席。中國再也不像在巴黎和會上一樣，不僅多次被排除在與中國有利害關系的討論之外，而且將山東問題從與中國相關的條款中強行剝離出來，變成了日本與德國之間的權利繼承問題，造成了對中國最不利的結果，使山東問題成為懸案，導致中國代表團拒簽《凡爾賽和約》。

在華盛頓會議上，形勢已與巴黎和會時大不相同，不再有凌駕于山東問題之上的國聯計劃，美國也不用忌憚日本而犧牲中國利益（巴黎和會時，日本曾發(fā)出威脅，如果山東問題不能滿足其要求，就會像意大利一樣退出巴黎和會）。中國代表團全程參加了華盛頓會議有關遠東和太平洋問題的討論，并延續(xù)了巴黎和會上已經施行的“聯美抑日”的方針。有關山東問題和其他收回中國主權的一系列問題，也已積累了豐富的經驗和提案儲備，如《山東問題說帖》、《中國希望條件說帖》、《廢除一九一五中日協定說帖》等?！耙驗樯綎|問題被當成國際問題而不是單純中日之間的問題，而中國的一貫立場是絕不直接與日本就山東問題進行談判”，為了避免發(fā)生巴黎和會上的僵局并確保在華盛頓會議上解決山東問題，由美方出面斡旋，“產生了所謂在華盛頓會議的‘邊緣’進行會談的這種巧妙安排，來遷就日本把會談與華府會議分開的意見”，變通的辦法就是在海軍裁軍會議之外，另行組織中、日之間就山東問題進行會談，使其成為大會的“邊緣”。（《顧維鈞回憶錄》第一分冊，中華書局，2013年版，214頁）

同時，為打消中國對與日本直接交涉的顧忌，“邊緣”會談過程中始終有美、英觀察員列席旁聽并在必要時進行調停。美國國務卿強調，最關鍵的舉措莫過于將中、日邊緣會談所達成的所有協議都納入華盛頓會議的會議記錄。所以，“邊緣”會談表面上看是游離于大會之外，實質上成為了華盛頓會議的組成部分。鑒于巴黎和會期間，山東問題在中國國內觸發(fā)了五四運動、南北和會破裂等連鎖反應，為避免再由此問題點燃輿情，美國國務卿休斯認為不能順應中國的民意而將山東問題直接提交大會討論，因為“一經與會全體代表知悉，必隨時采訪有何進步。知悉之人數既多，勢難久秘，新聞家即可鋪張”。他建議“魯案交涉未有若何進步以前，萬不能將會話泄露。如能保守秘密，俟議有若干進步，然后宣布，可免當事者無窮之煩擾”。（《秘笈錄存》，中國社科院近代史研究所編，中國社會科學出版社，1984年版，411頁）

從之后發(fā)生的以訛傳訛、煽動輿論的事件來看，休斯的擔心是不無道理的。與巴黎和會時發(fā)生的情況類似，在局外觀摩會議的非政府組織或黨派的代表是引發(fā)激烈輿情的導火索。在華盛頓會議期間，雖然不像巴黎和會時有各黨派領袖如梁啟超、汪精衛(wèi)等云集巴黎，而顯得“相形見絀”，（《顧維鈞回憶錄》第一分冊，中華書局，2013年版，210頁）但在國內由各派勢力組建的社團如雨后春筍，比之巴黎和會時成立的“國民外交協會”有過之而無不及，為了給華盛頓會議提供后援，在北京成立了“國民外交聯合會”，在上海發(fā)起了“太平洋會議協會”，后者作為上海的中間勢力推舉了余日章、蔣夢麟作為“國民外交代表”赴華盛頓助陣，他們肩負的三項任務之一是向國內公眾匯報華盛頓會議的進展情況。（《多方的博弈：余日章、蔣夢麟與華盛頓會議》，馬建標，《史林》2011年06期，135頁）

但恰恰是在匯報環(huán)節(jié)出了狀況，他們先是在中、日就山東問題剛剛開始“邊緣”談判時，致電上海各重要團體，大聲疾呼立即將魯案（山東問題）和二十一條直接提交大會討論，并號召國內各界人士發(fā)起示威運動，給北洋政府和中國代表團帶來了極大的輿論壓力，以致于顧維鈞不得不在《華盛頓郵報》上刊登廣告，解釋“邊緣”會談并非直接交涉。（《中美關系史上的一次曲折——從巴黎和會到華盛頓會議》，項立嶺著，復旦大學出版社，1997年版，148頁）隨后，當談判進入深水區(qū)，在膠濟鐵路的贖回方式問題上，國民代表蔣夢麟聽信了有關國務總理梁士詒與日本駐華公使小幡在北京直接交涉的謠傳，又在電報中將借款贖路誤寫為“借日款購路”，且電報內容被立即刊登于申報，再經多個社會團體的宣傳鼓動，最終導致梁士詒內閣因所謂的“魯案直接交涉謠傳”而垮臺。（《多方的博弈：余日章、蔣夢麟與華盛頓會議》，馬建標，《史林》2011年06期，137頁）無獨有偶，巴黎和會時期的國務總理兼內務總長錢能訓也是時局的犧牲品。（《巴黎和會與北京政府的內外博弈》，鄧野著，社會科學文獻出版社，2014年版，175頁）

對比華盛頓會議和巴黎和會時的國民輿論浪潮，其出發(fā)點都是愛國的，但難免被政治派系所利用，都給北洋政府和代表團施加了極大的壓力。從結果上看，誓死爭國權的呼聲促成了中國代表拒簽《凡爾賽和約》，而在華盛頓會議期間，被誤導的民意最終沒有影響山東問題得到解決。這與北洋政府決策層在巴黎和會期間的搖擺不定和在華盛頓會議時的堅定明確有很大關系。

在總共不到三個月會期的華盛頓會議上，關于山東問題的討論就占去了兩個月，如果不是安排在會外進行“邊緣”會談，恐怕等到大會閉幕時，中、日之間也不能達成妥協。事實上，直到中國政府正式電令中國代表簽字的前兩天——1922年1月25日，美國總統(tǒng)哈定為最后說服中國還接見了施肇基?！督鉀Q山東問題懸案條約》的最終簽訂，不僅解決了最困難的膠濟鐵路問題，還解決了日本歸還膠州租借地等問題，（《中美關系史上的一次曲折——從巴黎和會到華盛頓會議》，項立嶺著，復旦大學出版社，1997年版，176-177頁）在很大程度上挽回了《凡爾賽和約》里中國對山東主權的旁落。為達成該協議，中、日雙方共進行了36次討論，最終取得的12項成果基本上都有利于中國。設想如果在巴黎和會上，即便日本最終在山東問題上被迫做出某些讓步，中國代表團也幾乎不可能在當時所剩無幾的時間里，逐項談判諸多細化條款并取得突破。

華盛頓會議現場

華盛頓會議vs巴黎和會

從巴黎和會到華盛頓會議，中國雖然一直沒能擺脫南北對峙的內亂局面，但借助于堅持實行“聯美抑日”的外交方針，終于迫使日本吐出了一戰(zhàn)后在山東攫取的大部分既得利益。相比于巴黎和會，華盛頓會議在天時、地利、人和等三方面均更有利于中國。

天時：華盛頓會議能夠順利召開本身不僅說明了美、英在遠東和太平洋地區(qū)有共同的利益，也反映出日本有意與美國緩和在該地區(qū)日趨緊張的關系。首先，華盛頓會議發(fā)端于英日同盟是否續(xù)盟的討論，“英國方面將終止英日同盟，這是英聯邦國家，特別是澳大利亞、新西蘭、加拿大所迫切盼望的?！保ā额櫨S鈞回憶錄》第一分冊，中華書局，2013年版，208-209頁）美國對此決定求之不得是因為英日同盟已直接威脅到了美國的在華利益。反觀日本，在遠東和太平洋地區(qū)，也亟需就利益矛盾和潛在的軍事沖突與美國達成某種諒解。再從美國的國內政治看，在巴黎和會上沒有解決的中國問題在美國已變成兩黨之間的政治問題，在總統(tǒng)選舉中獲勝的共和黨有必要拿出切實舉措兌現在競選中對公正解決中國問題的承諾。鑒于以上多重因素，至少對美、英、日而言，包括山東問題在內的中國問題就變成了一個繞不過去的問題。正如時任美國國務卿休斯所強調的，“只有解決了山東問題，這個限制軍備大會才能圓滿結束?！保ā额櫨S鈞回憶錄》第一分冊，中華書局，2013年版，221頁）

美國遠東問題專家在華盛頓會議前夕，一致認為，要實現遠東的和平和穩(wěn)定，要在中國實現門戶開放，就一定要支持中國實現統(tǒng)一和獨立。（《中美關系史上的一次曲折——從巴黎和會到華盛頓會議》，項立嶺著，復旦大學出版社，1997年版，125頁）然而，日本絕不會輕易放棄在巴黎和會上直接從德國手中拿走的山東的權益。對于當時內憂外患的中國而言，華盛頓會議是稍縱即逝的時間窗口，顧維鈞強調，“此次會議關系我國前途，比諸巴黎和會尤形重要。千鈞一發(fā)，正在此時?！保ā睹伢配洿妗?，中國社科院近代史研究所編，中國社會科學出版社，1984年版，335頁）美國務卿休斯：“山東問題必須在華盛頓解決，如失此時機，則不知何日方能解決矣。倘中國在華會失敗，地位必致更弱，而日本地位反強?！保ㄍ?，495頁）

就中國的處境而言，因為已在巴黎和會上拒簽了《凡爾賽和約》，參加華盛頓會議正當其時，可以輕裝上陣，不受和約中有關山東問題的條款以及中日密約的束縛，通過華盛頓會議收回主權的勝算又多了好幾分。

地利：華盛頓會議在西方列強中最支持中國的美國首都舉行，對于“聯美抑日”頗有“主場”之利，方便中國代表團和國民外交代表與美國的各界人士廣泛接觸，可以增進相互理解、及時傳遞訊息、共同商討對策。大會主席、美國國務卿休斯也可以隨時與總統(tǒng)哈定進行密切的溝通。而在巴黎和會上，威爾遜總統(tǒng)在會議中途被迫短期回國去處理日益高漲的對國際聯盟的抗議。當他在波士頓下船后發(fā)表演講時，現場發(fā)給每位聽眾一份國聯公約草案，而當時在華盛頓的參議員對該草案的內容尚不知曉。（《締造和平：1919巴黎和會及其開啟的戰(zhàn)后世界》，瑪格麗特·麥克米倫著，鄧峰譯，中信出版社，2018年版，206頁）遠赴國外的“客場”參會而產生的信息共享滯后由此可見一斑。

人和：巴黎和會之后，中國的各界人士都迫切希望從《凡爾賽和約》的巨大陰影中盡快走出來，華盛頓會議的舉辦，使得將這種強烈的愿望變成現實成為可能。中國代表團不僅在代表人數上遠超巴黎和會時的規(guī)模，而且吸納了更多資深的顧問，如前任外交總長梁如浩，前任財政總長周自齊，海軍中將蔡廷干，陸軍中將黃郛，礦冶專家王寵佑等各界精英，陣容足以抗衡日本的百人代表團。對照巴黎和會時的狀況，實際參加華盛頓會議的中國全權代表們不再有南北矛盾和席次之爭，更不會有動不動就提出辭職和托病離崗的代表團團長。

由于中國繼續(xù)實行“聯美抑日”的外交方針，來自美國的多位資深顧問也鼎力相助，如美國前任駐華公使芮恩施，教育家、中國政府幕僚福開森等，前者因憤激于巴黎和會上威爾遜罔顧中國利益對日本讓步而辭職。這些深諳中國國情的美方顧問總在會議的關鍵節(jié)點給出善意的提醒和方向性建議。如芮恩施提醒中國政府全力關注鐵路問題：“蓋于鐵路問題未得明白保證以先，中國不能視為開始交涉。中國可以全力注視及討論此緊要問題，當可大獲勝利?！保ā睹伢配洿妗?，中國社科院近代史研究所編，中國社會科學出版社，1984年版，347頁）

從政府層面上看，美方更多的不是基于理想主義的威爾遜十四點原則給予中國同情和道義上的聲援，而是把中國作為利益共同體，在大會期間，自始至終主動為中國與日本的談判出謀劃策，斡旋有美、英代表列席的“邊緣”會談，使得中、日雙方可以在大會的框架下以“勿擾”模式進行談判，各項議題可以得到細化、深化。在華盛頓會議上，除了美國在維護切身利益的前提下支持中國，英、法、意與中國的關系也較巴黎和會時有所改善。如前所述，英國政府在籌劃太平洋會議時就準備向美國提議邀請中國一道參加，因為該會議“勢必牽涉中國的前途”。在華盛頓會議上，英國樞密院總裁貝爾福也不再像巴黎和會上那樣做日本的代言人，而是與美國國務卿一道調停中、日關系。又如，意大利外交部在會前與中國駐意公使會見時曾表示：“意大利地位與他國不同，在兩方利害沖突時，必能盡力調停，公平處斷。中、意感情素洽，極愿因此得再增進睦誼。”（同上，331頁）

由于華盛頓會議在天時、地利、人和三方面都勝過中國在巴黎和會時的處境，所以中國失之巴黎，得之華盛頓：不僅基本上解決了山東問題，通過了“關于在中國之領事裁判權議決案”、“關于在中國之外國軍隊議決案”等九個議決案，還和與會各國共同簽署了《九國公約》，英日同盟被終結，由美、英、法、日簽署的、不具有軍事同盟性質的《四國條約》取而代之。中國繼在巴黎和會后成為國際聯盟的一員，通過參加華盛頓會議躍升為亞太地緣政治格局中的重要一極。