【編者按】火耗，早在宋代就已出現(xiàn)。作為一種重要的附加稅形式，與晚明以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)日益貨幣化關(guān)系密切。從法律上講，火耗是解送正項(xiàng)錢糧的附加費(fèi)用，用以彌補(bǔ)白銀在熔化為大塊銀錠并解送中央政府過(guò)程中不可避免的損失。糧戶繳納的銀兩與解送中央所要求的標(biāo)準(zhǔn)純度之間的差異也會(huì)造成損失。盡管實(shí)際的損失只有百分之一二，但地丁錢糧的火耗率從明末到18世紀(jì)一直穩(wěn)步提高。同時(shí)，火耗這一術(shù)語(yǔ)包括了幾乎所有依一定百分比、普遍存在又沒(méi)有特定名目的加派。
火耗的不確定性及它與實(shí)際銀兩損失的關(guān)聯(lián)日益疏遠(yuǎn)，使它立即遭到了中國(guó)新的滿族統(tǒng)治者的禁止。作為改革，“火耗歸公”的基本含義是，將各種地方官員偷偷攤派的附加征收全部歸納起來(lái)，按照一個(gè)公開的比例征收，集中起來(lái)分配使用。然而此項(xiàng)改革爭(zhēng)議貫穿始終，一直延伸到乾隆朝。本文節(jié)選自曾小萍著《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，董建中譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年4月。澎湃新聞經(jīng)授權(quán)發(fā)布，原文注釋從略，現(xiàn)標(biāo)題和小標(biāo)題為編者所擬。
隨著雍正皇帝的去世，出于對(duì)儒家仁政原則的重新關(guān)注，實(shí)施了一些措施，這致使火耗歸公到了18世紀(jì)末就已無(wú)法實(shí)行。然而，在中國(guó)，簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)哲學(xué)并未成為強(qiáng)大中央集權(quán)國(guó)家發(fā)展的障礙。在儒家輕徭薄賦以及愛(ài)護(hù)“子民”的訓(xùn)誡背后是更為根本的清朝后期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。
即便是在雍正朝，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的千差萬(wàn)別，造成各省在實(shí)施火耗歸公時(shí)多種多樣的變化。與欠賦和虧空相關(guān)的一些附加問(wèn)題導(dǎo)致了針對(duì)官僚的大范圍改革，以消除政府官員的不法行徑，但是它未能解決書吏和衙役的中飽問(wèn)題。而且，在外地主所有制和土地的集中，特別是在富庶的江南數(shù)省，開始對(duì)政府賦稅征收能力形成新的威脅，而這些賦稅是火耗歸公改革成功的必要條件。
在18世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)業(yè)部門占主導(dǎo)地位，國(guó)家必須依靠來(lái)自土地的收入。由于這種依賴，自然就會(huì)關(guān)心政府的需求不能超過(guò)人民的繳付能力。一方面，傳統(tǒng)的輕徭薄賦論調(diào)的再度出現(xiàn)反映出政府和地方精英為農(nóng)村的生產(chǎn)而展開爭(zhēng)奪，但它也顯示出這樣一種意識(shí)，即清王朝統(tǒng)治人口的增長(zhǎng)將減少中國(guó)正在增長(zhǎng)的人均收入。
要使火耗歸公繼續(xù)發(fā)揮震懾腐敗以及使政府更大程度地參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，必須做兩件事。必須保護(hù)地方對(duì)火耗收入管理的自治，以確保經(jīng)費(fèi)的征收和分配的靈活性。同樣重要的是，地方政府必須有能力提高收入水平，以滿足隨著經(jīng)濟(jì)和人口的增長(zhǎng)必然帶來(lái)的政府服務(wù)開支的增長(zhǎng)。在雍正以后，這兩個(gè)條件都不復(fù)存在。通信技術(shù)的落后以及征收農(nóng)業(yè)賦稅所遭遇到的種種困難驅(qū)使官僚要控制地方公費(fèi)的支出。同時(shí)，擔(dān)心提高賦稅將引發(fā)不穩(wěn)定甚至是大眾的反抗，也限制了地方政府合法收入的提高。
乾隆時(shí)期對(duì)于火耗歸公的修正不是刻意要?dú)У舾母?，但?duì)改革的破壞恰好就是它們所帶來(lái)的后果。到了乾隆末年，地方官恪盡職守甚至比五十年前更為困難，而腐敗成為統(tǒng)一的中國(guó)政府生存的絕對(duì)威脅。
乾隆即位之初
與宋朝的王安石變法不同，雍正時(shí)期的改革并沒(méi)有造成官僚集團(tuán)的極端分化，雍正皇帝去世后并沒(méi)有將以他的名義進(jìn)行的改革徹底顛覆。部分原因歸結(jié)于廢除丞相所帶來(lái)的“內(nèi)閣政治”的衰落。盡管雍正皇帝努力使人相信他統(tǒng)治時(shí)期改革的實(shí)施是順應(yīng)“基層”的要求，但在皇帝之外，政策的形成并沒(méi)有一個(gè)明確的討論場(chǎng)所，因此任何對(duì)于火耗歸公改革的直接攻擊看起來(lái)都是針對(duì)皇帝本人的。考慮到清朝太監(jiān)、皇室成員以及中央各部院大臣都受到極大抑制，情況更是如此。此外，雍正皇帝過(guò)早去世，他創(chuàng)立的不會(huì)帶來(lái)爭(zhēng)議的任命皇位繼承人方法，排除了圍繞皇位繼承的派別之爭(zhēng)，而這曾使得康熙皇帝在他的統(tǒng)治晚年心力交瘁。雍正皇帝對(duì)奏折制度的精妙運(yùn)用以及大員的簡(jiǎn)任制度確保了大多數(shù)掌權(quán)的官員支持他的改革并忠心耿耿地執(zhí)行改革達(dá)十年以上。其中許多官員在乾隆繼承皇位二十年后仍然身居津要。
然而反對(duì)火耗歸公者大有人在。在新皇登極后最初的數(shù)月內(nèi)向他進(jìn)言的大員并不少見(jiàn)，接受這樣的忠告是新統(tǒng)治者愿意廣開“言路”并以圣明姿態(tài)統(tǒng)治的一個(gè)標(biāo)志。隨著雍正皇帝的去世，很多奏折上報(bào)乾隆皇帝，盡管有一些確實(shí)對(duì)于純潔政府問(wèn)題提出了特別建議在這些取消編制財(cái)政簿冊(cè)腐敗的建議中，有的呼吁官員應(yīng)在他們的職位上有更長(zhǎng)的任期，以對(duì)轄區(qū)有更全面的了解；并建議要求那些已被豁免賦稅的地主，也要向他們的佃農(nóng)收取更低的田租，使佃農(nóng)一體享有恩惠。但它們大多只是要求提升官員操守的老套說(shuō)辭，其中有一些是關(guān)于火耗問(wèn)題的。
盡管看起來(lái)沒(méi)有人大膽建議立即廢除雍正改革，但是許多具奏人公開地批評(píng)火耗改革的一些方面。舊有的火耗合法化將導(dǎo)致新的、超過(guò)火耗額的非法加派的說(shuō)法再起，咄咄逼人。即便勉強(qiáng)承認(rèn)火耗作為公費(fèi)和養(yǎng)廉的來(lái)源是必需的，改革的批評(píng)者仍堅(jiān)持這僅僅應(yīng)視作權(quán)宜之計(jì)。他們聲稱，即便是雍正皇帝也發(fā)過(guò)誓言，當(dāng)虧空彌補(bǔ)清楚和庫(kù)儲(chǔ)豐盈之時(shí)，火耗將逐漸地減少乃至最后禁止。直到這時(shí)，人們強(qiáng)烈要求新皇帝減少火耗征收，只要滿足養(yǎng)廉和公費(fèi)的最小需求即可。如此一來(lái)，即便是那些想侵貪的人也無(wú)從置喙，并且所有人都知道火耗只能減少而絕不能增加。
這些上折人對(duì)政府的本質(zhì)有一些基本的認(rèn)識(shí)。首先，他們的全部爭(zhēng)論反映的是在一個(gè)靜止社會(huì)里的信念。許王猷是以傳統(tǒng)的善政之道作為他奏折的開始。確保國(guó)庫(kù)豐盈，首先是確保人民生計(jì)的豐盈，而確保百姓生計(jì)豐盈在于輕徭薄賦，用許王猷的話說(shuō)就是：“天地生財(cái)止有此數(shù)，不在官則在民?！彼J(rèn)為一文錢不作為賦稅上繳政府，就是為普通百姓造福的一文錢。
這種信念與地方行政的無(wú)為思想密切相關(guān)。作為京官，這些人對(duì)于公共服務(wù)的真正需求沒(méi)有什么了解，他們似乎也認(rèn)識(shí)不到這些可能給百姓帶來(lái)的好處。有給事中后來(lái)甚至建議減少火耗使其等同于養(yǎng)廉，他的理論是，任何用于地方開支的經(jīng)費(fèi)應(yīng)從正項(xiàng)的存留部分支用。如前所述的，存留的地丁錢糧不足以滿足地方管理的開支，是實(shí)施火耗歸公改革的主要原因之一。假如舒赫德的建議付諸實(shí)施，會(huì)即刻導(dǎo)致非正式財(cái)政體系的翻盤。
最后要說(shuō)的是，盡管火耗歸公的批評(píng)者承認(rèn)改革在消除官員的腐敗上具有效果，但他們?nèi)詫?duì)地方官員極不信任。在他們看來(lái)，州縣官總是尋找新的方法剝削人民。此外，他們認(rèn)為在貪婪的官僚眼中，火耗歸公這種加派形式合法化的結(jié)果就是使所有加派的合法化。
值得注意的是，大多數(shù)奏折都顯示出對(duì)改革某種程度的無(wú)知，尤其是關(guān)于改革是如何出臺(tái)的。其中包括一些細(xì)小的錯(cuò)誤，比如認(rèn)為倡議改革之時(shí)，田文鏡已是河南巡撫。而其他的錯(cuò)誤則嚴(yán)重得多，比如說(shuō)，雍正皇帝即刻令所有州縣官將火耗直接解送布政使，或說(shuō)，朝廷贊同在各地迅速并統(tǒng)一實(shí)施改革。似乎沒(méi)有人認(rèn)識(shí)到，長(zhǎng)期的醞釀和適應(yīng)過(guò)程才使改革達(dá)到了今天這樣的狀態(tài)。這些和其他一些錯(cuò)誤觀念，無(wú)疑更容易在體制內(nèi)倡導(dǎo)變化，這將從根本上改變改革最初的意圖。
在這些奏折的大多數(shù)送達(dá)乾隆皇帝時(shí)，他還在服喪期，它們主要是由大學(xué)士處理。在大多數(shù)情況下，官員的善意只是被簡(jiǎn)單地以“無(wú)庸議”予以否決。然而，至少有兩份要求降低火耗的奏折，朝廷感覺(jué)到需要詳盡的討論。
它們一致認(rèn)為，百姓將從火耗征收的減少中獲益，但也關(guān)心消除了這一加派，州縣官的養(yǎng)廉就沒(méi)有了來(lái)源。大學(xué)士沒(méi)有同意降低火耗的要求，但確實(shí)建議皇帝發(fā)布一道措辭強(qiáng)硬的上諭，斥責(zé)超出法定額度的盤剝并且認(rèn)可具奏人的火耗只能減少而絕不能增加的提議。此奏折是對(duì)許王猷、謝旻所提建議的答復(fù)。
乾隆帝的看法
乾隆皇帝自己對(duì)于火耗的看法模棱兩可。一開始，他努力向臣民表明要效仿乃祖康熙皇帝，做仁慈君主。許多人認(rèn)為他豁免積欠是對(duì)于雍正朝后半期實(shí)施的嚴(yán)猛清查的批判。乾隆皇帝也取消了對(duì)于火耗收入的清查，這清查是雍正皇帝去世前不久制定的。同時(shí)，他聽取了大學(xué)士的意見(jiàn)，發(fā)布了一道禁止以后增加火耗的上諭。數(shù)省遵循了新的統(tǒng)治精神，降低了火耗征收率。在江南采取這一措施是因?yàn)殡S著火耗歸公改革的實(shí)施，這里的火耗率實(shí)際上已被提高。因?yàn)檫@一地區(qū)的稅率已是帝國(guó)中最高的，因此人們認(rèn)為火耗負(fù)擔(dān)對(duì)納稅人不公平。四川火耗率為25%，是帝國(guó)中最高的，降到了15%，與貴州、甘肅持平。然而，兩年以后，皇帝同意所有的省份以平余的形式增加它們的公費(fèi)，平余是最初向部解送錢糧時(shí)的一小筆加派。這里的平余大概是指用以彌補(bǔ)解往戶部賦稅銀兩成色不足的費(fèi)用。這一做法的采納，是承認(rèn)地方政府正承受著公費(fèi)預(yù)算的短缺。
乾隆
在整個(gè)統(tǒng)治最初幾年，乾隆皇帝從未質(zhì)疑過(guò)乃父的改革對(duì)于打擊各省腐敗的重要性，也沒(méi)有支持那些奏請(qǐng)廢除火耗之人。即便如此，他在火耗問(wèn)題上為數(shù)不多的聲明反映出他基本上同情對(duì)火耗歸公的批評(píng)，即各省對(duì)于新創(chuàng)立的地方經(jīng)費(fèi)制度處置不當(dāng)。
即便是不能徹底清除火耗歸公，它的詆毀者至少可以游說(shuō)，對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)督。這使人想到在雍正時(shí)期，火耗的收支完全聽命于各省政府。除了1730年的一道上諭要求戶部通過(guò)養(yǎng)廉額的調(diào)整外，沒(méi)有要求各省向中央上報(bào)任何火耗事宜。這種經(jīng)費(fèi)的存儲(chǔ)、審查以及遞解和分配的辦法，完全由各省督撫以及布政使掌握，盡管在皇帝督促之下，大多數(shù)省份已采納了將火耗直接提解布政使的做法。允許地方政府在處理它們自己的收入上擁有前所未有的自由，目的是同意地方財(cái)政有足夠的靈活性以適應(yīng)地方的需要和變動(dòng)的財(cái)政狀況。
不相信地方官員能公正地管理他們自己的財(cái)政，這種擔(dān)心甚至在雍正皇帝去世之前就出現(xiàn)了。1735年，福建布政使張廷枚發(fā)現(xiàn)他的前任賬目上有一筆87000兩的差錯(cuò)，這促使張廷枚提議對(duì)存儲(chǔ)于藩庫(kù)的所有公費(fèi)和養(yǎng)廉進(jìn)行奏銷。結(jié)果，雍正皇帝同意對(duì)所有火耗展開清查，這一命令后來(lái)被乾隆皇帝取消。然而，雍正皇帝未同意張廷枚的第二個(gè)請(qǐng)求，即各省將每年的公費(fèi)和養(yǎng)廉編制簿冊(cè)，與每年正項(xiàng)錢糧奏銷冊(cè)一起送往戶部進(jìn)行核銷，這將會(huì)極大破壞改革提供給各省的財(cái)政自治。
雍正皇帝尸骨未寒，各種意在強(qiáng)化對(duì)地方財(cái)政控制的措施紛紛出臺(tái)。首先是對(duì)火耗征收整齊劃一。雍正時(shí)期，官員已成功地固定火耗征收率并降低了現(xiàn)存的習(xí)慣性加派的水平，但是火耗征收占正項(xiàng)錢糧的比率，各省之間以及部分省份內(nèi)部仍不一致。例如在直隸，數(shù)個(gè)州縣根本不征收火耗，而其他的州縣火耗征收率為5%-16%，這取決于正項(xiàng)錢糧的多少及百姓的繳付能力。戶部承認(rèn)地方條件的差異造成了各省不可能一致。然而，御史楊嗣璟上折，建議各省內(nèi)部的火耗率應(yīng)該相同，這樣方便中央政府對(duì)于地方財(cái)政的監(jiān)督并且使得操縱征收率、犧牲糧戶利益更為困難。
各省迅速地抵制了對(duì)它們財(cái)政事務(wù)的干預(yù)。在那些火耗率已經(jīng)統(tǒng)一的省份，這種提議被斥為對(duì)省財(cái)政自由支配原則的惡毒侵害。一些火耗率確實(shí)不一樣的省份官員則主張，地方狀況各異，統(tǒng)一是不可能的。這一提議最終失敗了十年后，仍有官員奏請(qǐng)有必要征收統(tǒng)一的火耗額，但是某種統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于預(yù)防帝國(guó)將近兩千名地方管理者的腐敗是必需的，這種觀念繼續(xù)擁有許多擁護(hù)者。
在此問(wèn)題上經(jīng)過(guò)了四年的沉寂后，新皇帝以對(duì)火耗歸公改革政策的重要聲明開啟了他的第五個(gè)統(tǒng)治年頭。聲明開頭哀嘆大小官僚缺少廉潔，這與中國(guó)王朝統(tǒng)治史上數(shù)以百計(jì)的皇帝表示不滿的諭旨并無(wú)不同。這道上諭含有的不尋常的事實(shí)是，乾隆皇帝第一次將火耗和其他從法律上和通行做法上都是中央政府獨(dú)有財(cái)產(chǎn)的其他形式賦稅相提并論。雍正時(shí)期，人們?cè)谡摷芭c火耗有關(guān)的稅收腐敗時(shí)，總是認(rèn)為這是火耗與正項(xiàng)錢糧和雜稅不同所帶來(lái)的后果。至此，乾隆皇帝已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了總有一天火耗將與正項(xiàng)同等對(duì)待的預(yù)言的第一步。
此并非無(wú)心之舉，乾隆皇帝的目的是對(duì)以前的改革予以革新，對(duì)于這些革新的實(shí)施，就需要比乃父的時(shí)代更為中央集權(quán)。盡管乾隆皇帝承認(rèn)火耗歸公在將官員從財(cái)政困境中解脫以及使百姓擺脫賦稅重?fù)?dān)方面很成功，但他也對(duì)許多官員繼續(xù)沉湎于過(guò)度、不必要的開銷大為光火，為了整飭地方收入的管理不善及濫支，他下令戶部全面重新評(píng)估地方政府的財(cái)政運(yùn)作。
要完成這一任務(wù)，就要求巡撫和總督評(píng)估他們轄區(qū)內(nèi)每一筆開支，并厘定章程。一經(jīng)戶部同意，這些支出款項(xiàng)將作為一種預(yù)算，地方每年的收支將與此進(jìn)行比較。每一位官員的養(yǎng)廉也將以此種方式加以對(duì)待，盡管分配數(shù)目會(huì)依官員在任時(shí)間和是否署理這個(gè)官缺的情況有所變化。雍正時(shí)規(guī)定：署理一個(gè)以上職位的官員只能拿所署理職位的一半養(yǎng)廉。這一決定背后的假設(shè)是，盡管官員要求額外的經(jīng)費(fèi)以維持第二個(gè)衙門的運(yùn)轉(zhuǎn)以及額外屬員的開銷，但不需要用于生活部分的支出，這已由頭一個(gè)職位的養(yǎng)廉所支付。剩余的養(yǎng)廉歸還藩庫(kù)，向所有官員提供公費(fèi)。依靠這些數(shù)字，巡撫和總督將決定哪些官員耽擱了經(jīng)費(fèi)的征解或是超出了法定的火耗支付數(shù)目。每年年終，省里將提交地方收入節(jié)余、已支以及虧欠的清冊(cè)，供戶部核銷。
按這種做法，皇帝授戶部全權(quán)對(duì)各省火耗的開支進(jìn)行核銷，這與對(duì)于正項(xiàng)錢糧的或準(zhǔn)或駁一樣。同時(shí)，這道上諭要求將開支分類，并為每一項(xiàng)公費(fèi)開支設(shè)定合理的數(shù)額，這極大地限制了地方政府官員改變省里的款項(xiàng)以適應(yīng)變化的財(cái)政需求的權(quán)力。火耗歸公的批評(píng)者對(duì)地方官員不信任，以及對(duì)火耗合法化將產(chǎn)生新的加派的關(guān)注，使他們贊同加強(qiáng)中央政府對(duì)于各省的收入和支出的監(jiān)督?；实蹖?duì)他們的這種擔(dān)心也表示贊同。但始料不及的是，正是強(qiáng)化對(duì)于各省收入更為嚴(yán)厲的控制，可能產(chǎn)生他們本來(lái)想要反對(duì)的結(jié)果。我們將會(huì)看到，戶部對(duì)于火耗全面核查的結(jié)果，極大阻礙了地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，確實(shí)使得火耗看起來(lái)等同于正項(xiàng)。
火耗管理方法上的改變未能使最堅(jiān)定的雍正改革的詆毀者平息下來(lái)，一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題依然沒(méi)有解決?；鸷牡暮戏ɑ魇蘸吞峤夥獛?kù)的做法是否遵循了人們所接受的傳統(tǒng)善政的信條呢？對(duì)于忠誠(chéng)的官員和普通民眾來(lái)說(shuō)，它是可怕的苦難之源嗎？這一問(wèn)題似乎長(zhǎng)久縈繞在總是關(guān)注自己的明君形象的新皇帝心頭。最終，在1742年初，乾隆皇帝決定通過(guò)將是否繼續(xù)實(shí)施火耗歸公作為貢士們殿試題目的一個(gè)部分，將此公之于眾，進(jìn)行討論。
在給士子所出的試題中，乾隆皇帝公開地表明自己對(duì)于父親改革評(píng)價(jià)的游移不定，主要的原因是火耗歸公改革可能與古人之道不符。乾隆皇帝引經(jīng)據(jù)典，承認(rèn)輕徭與薄賦作為統(tǒng)治者對(duì)人民的仁愛(ài)表現(xiàn)的重要性。清朝沒(méi)有力役之征，因此絕不會(huì)侵犯頭一個(gè)即輕徭的要求，但是乾隆皇帝疑慮：將正項(xiàng)錢糧之外的火耗合法化是否構(gòu)成對(duì)后者即薄賦的侵害呢？如果它在古代不存在，那今天何以能被寬恕？另一方面，它僅僅是近來(lái)才置于官方的監(jiān)督之下，那我們?cè)鯓硬拍苤浪谑ベt的時(shí)代就不存在呢？在走出了最初的兩難困境后，乾隆皇帝轉(zhuǎn)向了由分析仁政的經(jīng)典表述所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：目前的財(cái)政政策會(huì)對(duì)政府和人民產(chǎn)生怎樣的影響？
乾隆皇帝很快反駁了改革的反對(duì)者所聲稱的，雍正皇帝利用行政手段制止腐敗是他作為皇帝無(wú)法激勵(lì)官員操守的結(jié)果。當(dāng)然，這種批評(píng)的依據(jù)是儒家為政之道在于人治而不在于法治的古訓(xùn)。不容易反駁的是譴責(zé)火耗的征收構(gòu)成了加賦，這不僅是對(duì)古人反對(duì)重賦的褻瀆，而且也是對(duì)1710年康熙皇帝永不加賦承諾的踐踏。違背先人至高無(wú)上的仁慈法令，正是這個(gè)帝國(guó)不再純潔的標(biāo)志。即便如此，總是存在著這樣的可能，即那些改革恰好是王朝提高百姓的生活必須做的事情，而正在叫嚷的批評(píng)事實(shí)上是那些希望通過(guò)使火耗回歸個(gè)人加派狀態(tài)以從中撈取好處的人做的勾當(dāng)。
火耗歸公的前途
正是這種混亂，促使皇帝將火耗歸公的命運(yùn)問(wèn)題交給殿試的士子們。身為有品望之人，他們最近才從地方抵京，能夠判斷改革是對(duì)百姓有利還是有害，他們可能幫助皇帝下決心是否要改變法律。
看起來(lái)乾隆皇帝征求對(duì)火耗意見(jiàn)的愿望是真誠(chéng)的。在殿試的開場(chǎng)白中，他要求士子們坦誠(chéng)相告，不用擔(dān)心因表達(dá)了與眾不同的意見(jiàn)而受到懲罰。在同一天所發(fā)的另一道上諭里，他指示大學(xué)士鄂爾泰和張廷玉，令閱卷官特別關(guān)注答卷中有關(guān)火耗的部分。凡是提出有實(shí)施價(jià)值建議的作者將被選出，獲得陛見(jiàn)的榮耀。此外，另有單獨(dú)的命令下達(dá)給九卿、翰林、科道和各省督撫，要求他們分析雍正皇帝的改革。
然而，乾隆皇帝在火耗歸公問(wèn)題上的猶豫不決，可能在于他對(duì)改革利益的質(zhì)疑要低于被人視作與雍正皇帝一樣的殘暴和不義的統(tǒng)治者的擔(dān)心。他是否真的尋求對(duì)火耗利弊的公開討論，還是希望下令繼續(xù)改革，可能只是做些微調(diào)而已？與乃父不同，乾隆皇帝不愿大張旗鼓地向“輿論”挑戰(zhàn)。雍正皇帝從未利用古代的先例或是帝國(guó)整齊劃一為借口來(lái)提出公共政策問(wèn)題。可能乾隆皇帝正考慮要廢除改革，但如果是這樣，我們?nèi)绾谓忉尞?dāng)他看到所期盼的意見(jiàn)之時(shí)的出奇憤怒呢？從乾隆七年四月十六日的上諭可知，沒(méi)有一份答卷認(rèn)真思考了眼前的這件事。一些試卷東拉西扯，全然與火耗無(wú)關(guān)。那些提到改革的人似乎也對(duì)它懵懂無(wú)知，即便有所建議，用乾隆皇帝的話說(shuō)，也是萬(wàn)難見(jiàn)諸實(shí)行?？傊?，乾隆皇帝認(rèn)為他們的回答是愚蠢的和毫無(wú)見(jiàn)地的。
不可能如同乾隆皇帝讓我們相信的那樣，全部的答卷都是空洞無(wú)物或遠(yuǎn)離主題的。他上諭的大部分內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)官員需要遵守法律，特別警告那些“陳奏紛紜”、質(zhì)疑政體的官員。他說(shuō)，這些官員本應(yīng)受到懲罰，但是因?yàn)檫@些奏折是響應(yīng)號(hào)召建言的上諭而上奏的，因此他格外施恩。然而，這類舉動(dòng)以后會(huì)被視為“妄言”而受到懲處。這種痛恨本不該針對(duì)提出其他無(wú)關(guān)事情的官員，但乾隆皇帝的確提到了利用這一時(shí)機(jī)要求開捐的官員和另一位提出鑄幣建議的官員。然而，盡管原始的奏折已不復(fù)存在，但皇帝打擊“妄言者”，尤其是他對(duì)那些懷疑政體的官員的嚴(yán)正告誡，顯示出相當(dāng)一部分官員沒(méi)有對(duì)火耗歸公的改善提出建議，反而徑直要求將它廢除。
譚行義的奏折證實(shí)了這一點(diǎn)。僅在皇帝號(hào)召官員和士子們協(xié)助他決定改革的命運(yùn)提出兩個(gè)月之后，他就上了這份奏折。譚行義提出，現(xiàn)在火耗歸公的反對(duì)者很多，并將他們分為兩類：贊成將它作為一項(xiàng)公共的加派徹底廢除的“歸民”派，贊成州縣官保留它而不必向藩庫(kù)提解的“歸官”派。
數(shù)年后，御史趙青藜上奏，揭示論辯兩方所提論點(diǎn)的本質(zhì)，并對(duì)雙方進(jìn)行了駁斥。歸民，實(shí)際上意味著火耗，不論是作為公共的還是私人的加派，都將不再征收。這可以稱為純化論論者的觀點(diǎn)（purist view），因?yàn)樗械娜硕紩?huì)同意火耗起源于一種非法的、一開始就不應(yīng)征收的加派。趙青藜承認(rèn)從道德的觀點(diǎn)來(lái)看這種立場(chǎng)是正確的，并且如果貫徹實(shí)施的話，有很多的好處。但“格于時(shí)勢(shì)”，終不可行?，F(xiàn)在，利用火耗，政府的支出和每位官員的養(yǎng)廉有了穩(wěn)定的收入來(lái)源。他希望，皇帝不要忘記這一事實(shí)，并從國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)福祉予以考慮，而不是試圖迎合當(dāng)前的輿論。
那些贊成火耗歸官的人并不是要將火耗全部廢除，只是希望它回到私人征收的狀態(tài)，由州縣官員自己征收并使用，這是改革之前就已存在的方式。對(duì)于這種方法，有人主張，官員僅僅征收他們所需要的火耗并根據(jù)需要對(duì)火耗率有所通融。很顯然，歸官派與散布?xì)w公就是加賦思想的是同一群人。但是，令趙青藜困惑不解的是，既然沒(méi)有外部規(guī)章制度的制約，這種方法如何能保證民眾繳納的火耗不會(huì)增加。
趙青藜在四個(gè)方面對(duì)歸官派予以回?fù)?。首先，如果火耗定額被取消，州縣官有權(quán)自主征收火耗，那么沒(méi)有什么能保證將來(lái)的州縣官不會(huì)對(duì)百姓重新進(jìn)行無(wú)節(jié)制的剝削。其次，如果火耗歸于州縣官，它將再次變成他們的私人財(cái)產(chǎn)。當(dāng)?shù)胤焦珓?wù)增多，他們將不得不向人民進(jìn)一步加派以彌補(bǔ)已經(jīng)用于他們個(gè)人花銷的經(jīng)費(fèi)。大小官員因需用經(jīng)費(fèi)將回到彼此庇護(hù)的做法上來(lái)，從而不可能對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行核查。再次，如果一個(gè)人贊成火耗歸于州縣官，那么這個(gè)人也就同意回到向上司呈送規(guī)禮以及伴隨這種陋規(guī)的偏袒和行賄的老路上。最后，趙青藜指出，火耗歸公有著再分配的作用，如果州縣官持有他們的火耗，那么在稅額高的地區(qū)就有所剩余，而在那些賦稅低的地區(qū)，執(zhí)行公務(wù)就有很大的困難。
除了對(duì)于那些愚蠢的回復(fù)意見(jiàn)表示憤慨外，乾隆皇帝數(shù)月都沒(méi)有對(duì)耗羨問(wèn)題采取任何行動(dòng)，可能是讓人們知道他對(duì)先前的回答表示失望，并正等待進(jìn)一步的討論?！痘食?jīng)世文編》收錄了數(shù)份為改革辯護(hù)的奏折，它們可能是這第二批回應(yīng)的一部分，因?yàn)檫@年底大學(xué)士上奏說(shuō)“輿論”壓倒性地站在贊成保留改革的一邊，正如同這些奏折所表述的一樣。概括而言，它們要表達(dá)的是：（1）火耗并不是雍正朝的一項(xiàng)發(fā)明或產(chǎn)物；（2）對(duì)于百姓的賦稅負(fù)擔(dān)，火耗歸公沒(méi)有增加而是有所降低；（3）火耗作為地方政府收入的來(lái)源不可或缺；（4）不存在火耗合法化將導(dǎo)致火耗被視為正項(xiàng)的危險(xiǎn)，從而會(huì)刺激額外加派。
這些論點(diǎn)并不新鮮，但是它們表達(dá)的方式卻凸顯了更為激進(jìn)的改革贊成派與保守的反對(duì)者之間的不同。考慮到帝制晚期火耗的推廣與經(jīng)濟(jì)貨幣化和多樣化之間的聯(lián)系，那些尋求禁止征收火耗的人與那些著述中充斥著對(duì)中國(guó)古代農(nóng)業(yè)懷舊情愫的人常常是同一類人，就不足為奇了。在土地被劃分成井田的年代，每個(gè)人都心滿意足地從事耕作，不需要爭(zhēng)論什么討厭的東西諸如火耗的優(yōu)缺點(diǎn)，人們的生活也不會(huì)受到不平等的土地分配的威脅。至少有一位改革的擁護(hù)者曾恰如其分地指出，這一無(wú)差別的農(nóng)業(yè)天堂從未存在過(guò)，既不是天堂的消逝，也不是強(qiáng)征火耗應(yīng)對(duì)中國(guó)大眾的困境負(fù)責(zé)，現(xiàn)在所需要的是努力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力并認(rèn)識(shí)到，正是勤奮和辛勤勞作可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的繁榮，而不論人們占有多少土地以及與土地的關(guān)系如何。事實(shí)上，繼續(xù)實(shí)施火耗歸公有助于增進(jìn)大眾的福祉。分散開來(lái)，火耗只不過(guò)是成百萬(wàn)的個(gè)體納稅者口袋里的一些不能增殖的銅板而已；但集中在倉(cāng)庫(kù)，作為一種收入，它對(duì)于公共事業(yè)和其他有益于大眾的項(xiàng)目的意義則是不可估量的。
乾隆七年（1742）十一月，內(nèi)閣宣布了對(duì)于火耗問(wèn)題的裁決。應(yīng)征意見(jiàn)從帝國(guó)四面八方紛至沓來(lái)，一致的看法是火耗歸公保持不變。據(jù)大學(xué)士們講，他們收到的一兩個(gè)不同的意見(jiàn)表明它們沒(méi)有認(rèn)清形勢(shì)，并未理解“量入為出”的需求。最終要保留火耗歸公，是承認(rèn)了沒(méi)有別的政策可以解決地方和省里正規(guī)經(jīng)費(fèi)緊迫的需要。那些反對(duì)它的人所持的正義是于時(shí)無(wú)補(bǔ)的過(guò)時(shí)想法。
此次內(nèi)閣并未對(duì)火耗歸公給出詳盡的解釋。然而，它確實(shí)闡明了一個(gè)由改革的支持者提出的問(wèn)題。幾位具奏人認(rèn)為，戶部對(duì)于火耗收入的強(qiáng)行檢查背離了雍正皇帝的初衷，其中，特別是孫嘉淦，指出現(xiàn)在管理火耗歸公分配的日益嚴(yán)厲的章程將破壞改革在消除地方腐敗上已有的全部成效。未經(jīng)戶部批準(zhǔn)的開支仍將不得不加以彌補(bǔ)，不論是通過(guò)克扣屬下，還是底層的官員向百姓征收附加稅。已過(guò)世的雍正皇帝堅(jiān)決抵制任何取消地方對(duì)火耗經(jīng)費(fèi)處置權(quán)的提議，并非沒(méi)有理由。內(nèi)閣認(rèn)為戶部對(duì)地方財(cái)政全面督察無(wú)力，在運(yùn)用權(quán)威極力阻止地方官員行動(dòng)自由上同樣如此。然而，他們最為關(guān)心的仍然是對(duì)地方官員道德的不信任。每年對(duì)各省火耗簿冊(cè)進(jìn)行奏銷是他們能夠真正控制侵貪和養(yǎng)廉及公費(fèi)過(guò)分支出的唯一辦法。
在聽取了內(nèi)閣的意見(jiàn)后，乾隆皇帝發(fā)布了自己對(duì)于火耗歸公前途的聲明。他也得出結(jié)論，認(rèn)為改革對(duì)于國(guó)家及其人民的管理來(lái)說(shuō)絕對(duì)必需。在評(píng)說(shuō)了改革的歷史和改革對(duì)于地方財(cái)政的重要性之后，乾隆皇帝更試圖回答批評(píng)者對(duì)于他父親最具有爭(zhēng)議的政策指責(zé)，他的腔調(diào)幾乎就是一位受到了傷害的父親向他忘恩負(fù)義的孩子在傾訴。
乾隆皇帝首先使臣民相信，火耗歸公是憐愛(ài)人民和保持統(tǒng)治秩序的愿望的產(chǎn)物，它并不像有些人所認(rèn)為的，是專為了增加中央政府的收入。若國(guó)家同意地方政府向自己的人民榨取資源，它是不會(huì)從中受益的。乾隆皇帝接下來(lái)說(shuō)道，事實(shí)上，在整個(gè)帝國(guó)僅有兩三個(gè)省份，它們征收的火耗可以滿足省里和地方的全部開支；在其余省份，中央撥付正項(xiàng)以彌補(bǔ)那些不足。乾隆皇帝沉痛地說(shuō)，這一點(diǎn)官員和百姓并未完全意識(shí)到。
乾隆皇帝向官僚論及自己在此事上的猶豫和思考的痛苦，特別是他懷疑，那些贊同火耗“歸官”的人實(shí)際上意在滿足他們個(gè)人的貪欲。乾隆皇帝以勸誡所有官員廉潔作為結(jié)尾，再一次表示，對(duì)火耗歸公堅(jiān)信不疑。改變現(xiàn)有章程不僅會(huì)使人們貪心，而且更為糟糕的是，它將取消已去世的雍正皇帝對(duì)于人民的仁慈和對(duì)于官員教導(dǎo)的遺產(chǎn)。對(duì)于火耗歸公來(lái)說(shuō)，前途似乎得到了保證。但是那將是怎樣的前途呢？
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