1787年夏天，五十五位美國代表聚集在費城，起草新憲法，為了讓人們接受它，亞歷山大·漢密爾頓、詹姆斯·麥迪遜和約翰·杰伊三人化名在紐約的報紙上發(fā)表文章，對新憲法的基本原則和內(nèi)容進(jìn)行闡釋，并反駁各種批評意見。中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授王建勛長期從事古典自由主義及憲制理論的研究，并于近期出版了《用野心對抗野心：〈聯(lián)邦黨人文集〉講稿》一書。在接受《上海書評》記者的采訪時，王建勛詳細(xì)講述了如何理解這一經(jīng)典文獻(xiàn)的思維脈絡(luò)及其對于聯(lián)邦共和國構(gòu)建的意義。
您本書的后記中，特別強調(diào)《聯(lián)邦黨人文集》討論的政府架構(gòu)，深受猶太-基督教傳統(tǒng)的影響，換句話說，是北美當(dāng)時的民情決定了美國政府構(gòu)建的走向。那么是否可以說，在不具備這樣民情的國家，就無法移植這樣一套架構(gòu)？
王建勛：這個問題比較復(fù)雜，不能簡單地這么說。眾所周知，“民情”是托克維爾在《論美國的民主》中提出的一個重要概念，意指人們的“心智習(xí)慣”（habits of heart and mind），包括人們的思維方式、行為模式、宗教信仰等。在他看來，有三個因素有助于維系美國的民主，即自然條件、法律制度和民情。自然條件不如法律制度重要，而法律制度又不如民情重要。也就是說，民情是維系美國民主最重要的因素。而在民情中，首要的元素是宗教（基督教）。托克維爾發(fā)現(xiàn)，在美國，宗教和自由緊密相連，雖然宗教不直接參與社會的治理，但它必須被當(dāng)作首要的政治制度，因為它促進(jìn)了人們對自由的享用。
那么，對于沒有這種民情的國家，能否移植美國的政府架構(gòu)或者憲法制度呢？我的回答是，比較困難，但也并非不可能?；蛘哒f，可以在一定程度上移植，可以移植一些原則，但很難全方位移植，很難移植細(xì)節(jié)和一些具體的制度安排。而且，移植的效果不一定理想，不一定能夠達(dá)到預(yù)期的效果。這是因為，移植政府架構(gòu)就像移植植物，如果沒有適于植物生長的土壤，被移植的植物就會水土不服，很難扎根生長。在法制移植史上，既有成功的案例，也有失敗的案例。譬如，十九世紀(jì)時墨西哥曾經(jīng)移植了美國憲法，但是，它根本無法在那里得到施行，原因在于那里的民情與美國相當(dāng)不同。
同時，日本經(jīng)常被認(rèn)為是一個移植成功的案例。1946年的日本憲法效法歐美，其議會制度模仿英國，其司法制度——尤其是司法審查——取法美國。這部憲法比較成功地得以在日本施行，不僅確保了和平——該憲法常被稱為“和平憲法”，而且實現(xiàn)了法治和民主，保障了自由。但是，不應(yīng)忘記的是，這部憲法得以實施離不開美國的強力推動，離不開麥克阿瑟的刺刀和美國駐軍。作為“二戰(zhàn)”戰(zhàn)敗國，日本別無選擇，只能接受并施行這部憲法。而且，麥克阿瑟強迫天皇公開宣布自己是人，不是神。
盡管就整體而言，日本的移植個案算是比較成功的，但是，有些制度的實施卻不盡人意。比如，日本的法官沒有借鑒美國法官的終身任職，因而其司法獨立性受到一定程度的影響，日本法官對議會立法進(jìn)行違憲審查（司法審查）的案例寥寥無幾，自1947年憲法實施以來一共不超過十次，這跟美國法官頻繁行使司法審查權(quán)的情形形成了鮮明的對比。再比如，日本沒有學(xué)習(xí)美國的聯(lián)邦制，雖然日本存在著一定程度的地方自治，但跟美國各州的自治權(quán)根本無法相提并論，沒有真正的縱向分權(quán)制衡。
除了漢密爾頓等聯(lián)邦黨人，還有反聯(lián)邦黨人，他們那時的一些擔(dān)憂，如聯(lián)邦政府權(quán)力過大，總統(tǒng)權(quán)力過于集中等，現(xiàn)在看來都逐漸成為現(xiàn)實。是否可以說，這一憲法草案的隱患，當(dāng)時并沒有被聯(lián)邦黨人充分意識到？
王建勛：不能這么說。因為今天我們看到的聯(lián)邦政府權(quán)力過大、總統(tǒng)權(quán)力過于集中等現(xiàn)象，既不是1787年憲法本身造成的，也不是聯(lián)邦黨人所能夠預(yù)測到的，而是一系列事件和若干社會政治思潮的結(jié)果。1787年的《美國憲法》建立了一個權(quán)力十分有限的聯(lián)邦政府，一個名副其實的有限政府。這部憲法授予聯(lián)邦政府的權(quán)力不僅少，而且是明確界定的，而州政府的權(quán)力不僅多，而且是沒有明確限定的。
聯(lián)邦政府各個部門的權(quán)力都被清晰地列舉了出來，國會的權(quán)力一共十八項，總統(tǒng)的權(quán)力一共六項，聯(lián)邦法院的權(quán)力只有一項。聯(lián)邦政府的管轄對象主要是對外的，尤其是戰(zhàn)爭、和平、談判、對外貿(mào)易；而州政府的權(quán)力則涉及日常生活中的所有事務(wù)，涉及人民的生命、自由、財產(chǎn)、州內(nèi)的秩序、州內(nèi)的改良、州的繁榮等。聯(lián)邦政府管轄的基本上都是全國范圍內(nèi)的事情，而各州管理的是跟老百姓日常生活最密切相關(guān)的事務(wù)，所以，各州的權(quán)力范圍是十分廣泛的。此外，憲法第十修正案進(jìn)一步申明；“未授予聯(lián)邦政府之權(quán)力，也未禁止各州政府擁有之權(quán)力，保留給各州或者人民?！?/p>
由此不難看出，憲法起草者們和聯(lián)邦黨人精心考慮了聯(lián)邦政府權(quán)力的邊界問題，他們想要的是一個權(quán)力有限的“小政府”，而不是一個權(quán)力無邊的“大政府”。但是，憲法畢竟是一個原則性的文件，其中規(guī)定的內(nèi)容大都需要解釋，而解釋卻有著很大的彈性空間。比如，1787年憲法賦予了國會管理州際貿(mào)易的權(quán)力，但是，什么是“州際貿(mào)易”卻是一個需要解釋的問題。早期時，州際貿(mào)易主要被理解為跨越州界的貨物買賣活動，但后來，哪怕是純粹在一個州內(nèi)的商業(yè)活動，只要對州際之間的貿(mào)易會產(chǎn)生某種影響，也會被認(rèn)為是國會管理的對象。這樣，國會以及聯(lián)邦法院對“貿(mào)易條款”的解釋越來越寬泛，聯(lián)邦政府的貿(mào)易規(guī)制權(quán)力也不斷擴(kuò)大。
再比如，1787年憲法中的“必要和適當(dāng)條款”，賦予了國會制定任何必要和適當(dāng)?shù)姆陕鋵嵶约旱臋?quán)力，但何謂“必要和適當(dāng)”卻存在著很大的解釋空間。如果說早期的國會和法院對它的解釋還比較克制，那么，到了二十世紀(jì)，國會把這個條款和“貿(mào)易條款”結(jié)合在一起，幾乎可以制定任何規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動的法律。羅斯福新政時代的諸多法律，就是這樣一部部得以通過并獲得聯(lián)邦法院支持的。在1942年的一個裁決中，聯(lián)邦最高法院支持了一個認(rèn)定農(nóng)民的行為構(gòu)成犯罪的法律，僅僅因為他生產(chǎn)的小麥超過了當(dāng)時聯(lián)邦政府對價格和生產(chǎn)的控制，即使他自己消費都不行。
所以，聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張，不是因為1787年憲法本身的問題，它只能規(guī)定原則，不能過于具體，否則會導(dǎo)致朝令夕改。而原則就需要解釋，需要克制性的解釋。但是，解釋憲法的諸多條款，經(jīng)常受到時代和社會環(huán)境的影響，受到社會思潮、公共輿論、流行觀念等各種因素的影響。十九世紀(jì)后半期以來，隨著進(jìn)步主義、社會主義、福利國家等思潮的出現(xiàn)，加上兩次世界大戰(zhàn)以及羅斯福“新政”等，導(dǎo)致人們吁求聯(lián)邦政府更多介入到社會經(jīng)濟(jì)生活之中，直接結(jié)果便是聯(lián)邦政府權(quán)力的不斷擴(kuò)張。
聯(lián)邦政府?dāng)U張的程度，僅僅從政府開支增加的層面，就可以看得一清二楚。在1850年，聯(lián)邦政府開支僅占GDP的百分之一點五左右，1900年的時候這一數(shù)字也僅為百分之二點七，1950年達(dá)到了百分之十三，到2000年高達(dá)百分之三十四，而2010年的時候居然到了百分之四十二。即使不斷有人警告聯(lián)邦政府將會走向破產(chǎn)，但民意調(diào)查表明，人們依然希望增加政府開支，尤其是在醫(yī)療、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。而且，民主黨及其擁躉（進(jìn)步主義者）比共和黨及其支持者（保守主義者）更加希望增加政府開支，尤其是在社會保障和環(huán)保等方面。與民主黨及其追隨者相比，共和黨及其支持者更加偏愛一個小政府。
您在書中提到，美國經(jīng)過內(nèi)戰(zhàn)、一戰(zhàn)、二戰(zhàn)，每一次大的戰(zhàn)爭，都導(dǎo)致了美國總統(tǒng)的權(quán)力擴(kuò)張。是否可以說，那些足以改變國際國內(nèi)形勢的巨大動蕩，對于政府架構(gòu)的影響、沖擊和改變，背離了憲法制定者的初衷？
王建勛：這個問題的答案跟上一個問題基本一樣，我可以再稍微補充幾句。之所以戰(zhàn)爭容易導(dǎo)致政府權(quán)力——尤其是總統(tǒng)權(quán)力——的擴(kuò)張，是因為戰(zhàn)爭往往要求一個國家在短時間內(nèi)集中人力、物力、財力，要求采取迅速、果斷的行動，甚至要求政府采取一些非常措施，而這些將不可避免地導(dǎo)致權(quán)力的集中和擴(kuò)張。而且，一般情況下，戰(zhàn)爭持續(xù)的時間越長，政府權(quán)力的擴(kuò)張就越厲害。譬如，二戰(zhàn)爆發(fā)之后，美國國會很快就通過了兩個《戰(zhàn)爭權(quán)力法案》以及《緊急價格控制法案》，賦予總統(tǒng)非常寬泛的規(guī)制經(jīng)濟(jì)和交易活動的權(quán)力，涉及資源分配、訂立合同、價格控制等，只要廣義上跟戰(zhàn)爭有關(guān)，總統(tǒng)幾乎都可以干預(yù)和控制。
因為戰(zhàn)爭而導(dǎo)致的總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張，跟一個重要的理論問題有關(guān)，那就是，總統(tǒng)是否在緊急情況下享有憲法和法律上未明確列舉的權(quán)力或者特權(quán)（prerogative）。本來，在共和政體下，政府是有限的，政府享有的任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)是憲法和法律明確規(guī)定的，不應(yīng)當(dāng)享有任何超越于法律之外或凌駕于法律之上的特權(quán)。但是，萬一出現(xiàn)了未曾預(yù)料的緊急情況，為公共利益之目的，總統(tǒng)是否可以采取一些憲法和法律并未授權(quán)的非常措施呢？美國的國父們大都同意，在緊急狀態(tài)下，為了實現(xiàn)極為重要的目的——比如保全整個社會，總統(tǒng)可以采取某些未經(jīng)憲法和法律授權(quán)甚至背離法律的行動。
漢密爾頓認(rèn)為，《美利堅合眾國憲法》第二條第一款的總統(tǒng)條款暗示了其享有特權(quán)，緊急情況下的特權(quán)是行政權(quán)的固有組成部分。漢密爾頓不相信對政府權(quán)力的精確限制會有助于保護(hù)個人的權(quán)利和自由，不相信憲法和法律能夠事先預(yù)見可能出現(xiàn)的所有危急情形。在他看來，既然無法在憲法和法律中規(guī)范每一種可能出現(xiàn)的緊急情形，那就需要一種應(yīng)付這些情形的權(quán)力，而這種權(quán)力賦予總統(tǒng)最合適，因為這一職位具有行動迅捷的特點。漢密爾頓并不認(rèn)為總統(tǒng)特權(quán)的行使是不合法或不合憲的，因而不需要事后獲得民眾的認(rèn)可或批準(zhǔn)，他甚至不相信民眾具有做出適當(dāng)判斷的能力。
您曾提到1913年參議員從間接選舉改為直接選舉是一個錯誤，打破了參議院與眾議院之間的制約和平衡，其不利后果將進(jìn)一步凸顯，能具體舉例說明嗎？
王建勛：1913年第十七修正案產(chǎn)生的歷史背景是，十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，隨著大眾民主時代的到來，“一人一票”和民眾的廣泛參與成了人們心中的政治理想，1787年憲法中的那些所謂“不民主”因素逐漸受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。參議員的產(chǎn)生辦法就是一個典型的“不民主”的例子。因為根據(jù)1787年憲法，參議員是由各州的議會選舉或者任命的，與普通的選民沒有關(guān)系。在這種背景下，通過了第十七修正案，參議員的選舉就從間接改為了直接。
對于美國政體而言，這一改變至少具有三個方面的影響。第一，參議員從間接選舉改為直接選舉后，不利于過濾民眾的激情。當(dāng)初美國國父們制憲的時候，他們設(shè)計的是一個“混合政體”（mixed regime），即融合了君主制（一人統(tǒng)治）、貴族制（少數(shù)人統(tǒng)治）和民主制（多數(shù)人統(tǒng)治）的政體，因為這樣的政體既能保障民眾的權(quán)利和自由，又比較穩(wěn)定。實際上，他們當(dāng)初竭力避免建立一個雅典式的民主政體（直接民主），而是致力于建立一個共和政體（代議制民主或間接民主）。如果說眾議院體現(xiàn)了民主制（多數(shù)人統(tǒng)治）的元素，那么，參議院則應(yīng)該體現(xiàn)貴族制（少數(shù)人統(tǒng)治）的元素。既然眾議員是選民直接選舉的，那么，參議員就應(yīng)該是選民間接選舉的，因為只有這樣，才能避免讓民眾的激情掌控整個國會的局面。
第二，對兩院之間相互制衡的影響不利。美國國父們之所以設(shè)計兩院制，是因為他們想要立法機關(guān)內(nèi)部有進(jìn)一步的分權(quán)制衡，每一部法律的通過都必須同時經(jīng)過立法機關(guān)的兩個分支。為了讓這種內(nèi)部的分權(quán)制衡有效地發(fā)揮作用，應(yīng)該讓這兩個不同分支成員的任職條件、產(chǎn)生辦法、任期等盡可能地有所差異，因為這些差異有助于造就兩個氣質(zhì)、秉性、判斷力、關(guān)心對象等不同的分支。譬如，眾議員的任職年齡是二十五歲，而參議員的任職年齡是三十歲；眾議員任期兩年，而參議員任期六年；眾議員是直接選舉產(chǎn)生的，而參議員是間接選舉產(chǎn)生的。但是，第十七修正案的通過則消滅了參議員和眾議員產(chǎn)生辦法方面的一個重要差異，無疑削弱了兩院之間的相互制衡。
第三，第十七修正案的通過，對美國的聯(lián)邦制產(chǎn)生了不利影響，因為它打破了聯(lián)邦與州之間的平衡，對州權(quán)（state’s rights）是一個很大的打擊。由各州的立法機關(guān)選舉參議員，意味著參議員必須對州負(fù)責(zé)，必須致力于保護(hù)州的利益。但是，參議員由選民直選之后，州對他們的約束就大大削弱了，他們逐漸變成了聯(lián)邦的擁躉。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在第十七修正案通過之后，參議員更加傾向于支持?jǐn)U大聯(lián)邦政府權(quán)力的立法，包括那些推行羅斯福新政的立法等。而且，參議員利用自己批準(zhǔn)聯(lián)邦最高法院法官的權(quán)力，影響聯(lián)邦最高法院的裁決，結(jié)果是，在第十七修正案通過之后，聯(lián)邦最高法院更加傾向于將“權(quán)利法案”（前十條修正案）適用于各州，以限制州政府的權(quán)力。
在今天這個人們越來越迷戀中央集權(quán)的時代，第十七修正案的弊端更加明顯，它把更多熱衷于擴(kuò)大聯(lián)邦政府管轄權(quán)的參議員們送到華盛頓，他們推出了一個又一個管制社會經(jīng)濟(jì)生活的法律，連馬桶的出水量都在聯(lián)邦政府的管轄權(quán)之下，各州的管轄權(quán)越來越小。一個典型的例子是，奧巴馬醫(yī)改法案雖然遭到三十多個州的反對，但是，它依然在國會得以通過，成為法律。不能不說，這對于美國國父們精心設(shè)計的聯(lián)邦主義是一個很大的打擊。
1787年，美國還沒有出現(xiàn)政黨，如今，美國共和與民主兩黨之爭，已完全滲入美國的政治生活，您怎樣看待黨爭對于1787年憲法原則的沖擊和侵蝕？
王建勛：麥迪遜準(zhǔn)確預(yù)測到了在共和國中“黨爭”（“派系之爭”）的出現(xiàn)，并寫出了《聯(lián)邦黨人文集》中的經(jīng)典之作——第十篇。他認(rèn)為，哪怕沒有現(xiàn)代意義上的“政黨”，不同的派系、群體之間也會存在著紛爭。他指出，“黨爭”之于自由，就像火之于空氣一樣，是無法消除的，只能控制其后果。通過什么方式控制呢？通過建立一個國土范圍遼闊、人口眾多的聯(lián)邦共和國（復(fù)合共和國或擴(kuò)展了的共和國）。在這樣的共和國中，由于利益多元和分散，讓一些人為了不當(dāng)目的而形成多數(shù)欺壓少數(shù)的可能性大大降低。
但今天美國的“黨爭”恐怕依然出乎美國國父們的意料，因為今天的“黨爭”越來越不是出于對原則問題的分歧，而是意識形態(tài)之爭，甚至有時候是意氣之爭，而且異常激烈，有點兒你死我活，達(dá)到了白熱化的狀態(tài)。而且，今天民主黨和共和黨爭論的很多問題——無論是政治、經(jīng)濟(jì)方面的問題，還是社會、宗教領(lǐng)域的問題，以及對于憲法的基本原則和內(nèi)容，在一百多年前都是有基本共識的；而現(xiàn)在，它們之間的共識越來越少。譬如，在一百多年前，兩黨都不接受聯(lián)邦政府對州權(quán)的削弱，都不接受社會保障、福利國家，都不認(rèn)同墮胎、同性婚姻等。但在今天，這些東西基本都被民主黨所接受，而且還成了不遺余力的倡導(dǎo)者。
民主黨之所以在一個多世紀(jì)里發(fā)生了這種翻天覆地的變化，在很大程度上是因為它受到了進(jìn)步主義、社會主義、理性主義、實證主義、無神論等思潮和社會運動的影響，以至于民主黨的意識形態(tài)和基本主張不斷走向激進(jìn)化，不斷向左轉(zhuǎn)。它和共和黨之間的紛爭，不是因為共和黨變得更右了，而是因為民主黨變得更左了。十九世紀(jì)末民主黨的主張比今天共和黨的主張都更右，當(dāng)時的總統(tǒng)克利夫蘭（民主黨人）就是一個典型的例子，他極力反對聯(lián)邦政府提供救濟(jì)。
今天的兩黨之爭，迫使共和黨的政治綱領(lǐng)和意識形態(tài)光譜不斷向左移動，因為不這樣做，它就得不到足夠的選票，就無法贏得總統(tǒng)和國會議員的選舉，結(jié)果必然是對1787年憲法的沖擊。譬如，共和黨被迫接受了參議員的直接選舉，被迫接受了社會保障，甚至不少共和黨人也被迫接受了同性婚姻?？梢哉f，1787年憲法正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。譬如，由于州權(quán)不斷地受到侵蝕，聯(lián)邦和州之間的平衡遭到破壞，美國國父們念茲在茲的聯(lián)邦制（復(fù)合共和制）不可避免地受到削弱。
再比如，對憲法第十四修正案中“平等保護(hù)”的解讀不斷擴(kuò)大，其中規(guī)定的“性別”雖然一直都被理解為只包括“男性”和“女性”，而現(xiàn)在，對“性別”的理解已經(jīng)不限于“男性”和“女性”，而是把“性傾向”“性偏好”“人為的性別改變”等都包括進(jìn)去。根據(jù)這種理解，第十四修正案中的禁止因為性別而歧視任何人，變成禁止因為性別以及性傾向、變性等而歧視任何人。聯(lián)邦最高法院最近剛剛做出的一個裁決就支持了這種看法。
美國總統(tǒng)選舉是由選舉人團(tuán)投票的間接選舉制度，這種復(fù)雜的選舉方式一方面不能改變各州贏家通吃的情況，另一方面，贏得多數(shù)選民支持的候選人反而可能輸?shù)暨x舉，最近已經(jīng)有兩次發(fā)生。您認(rèn)為這一選舉制度是否有必要調(diào)整？
王建勛：我不認(rèn)為這一制度需要調(diào)整。美國的國父們之所以要設(shè)計選舉人團(tuán)制度，是因為它具有一些獨特的好處。譬如，它有助于維系聯(lián)邦制，有助于平衡大州和小州之間的關(guān)系，有助于保護(hù)少數(shù)，因為選舉人團(tuán)給予了小州應(yīng)有的關(guān)注，選舉人在各州的名額分配不僅僅跟人口有關(guān)——每個州的選舉人人數(shù)等于其在參眾兩院議員的人數(shù)之和。再比如，選舉人團(tuán)制度有助于避免總統(tǒng)選舉過程中的腐敗行為，因為選舉人是臨時產(chǎn)生的，而且選舉結(jié)束后，其使命就完成了。還有，選舉人團(tuán)制度有助于減少因總統(tǒng)選舉而產(chǎn)生的全國性震蕩和騷動等。
但是，這一制度的確會產(chǎn)生贏得多數(shù)選民但無法當(dāng)選總統(tǒng)的結(jié)果。這在美國歷史上一共出現(xiàn)過四次，最近的一次就是2016年大選。特朗普雖然沒有贏得多數(shù)選民的選票，但他卻贏得了多數(shù)選舉人團(tuán)的選票。有人說，這種制度不夠民主，不夠公平，因為它不能體現(xiàn)出一人一票的價值，應(yīng)該被改變或廢除。
不能不說，這種看法是錯誤的，因為選舉人團(tuán)制度設(shè)計的初衷就是要平衡大州和小州的利益，就是要防止多數(shù)的暴政。如果沒有選舉人團(tuán)制度，在全國范圍內(nèi)直接選舉總統(tǒng)，結(jié)果必然是誰得到多數(shù)選民的選票，誰就會當(dāng)選?？墒?，這樣的選舉如何體現(xiàn)聯(lián)邦制呢？如何保護(hù)小州的利益呢？如何防止多數(shù)人的暴政呢？對美國國父們來說，一個政體不是越民主越好，而是必須對民主進(jìn)行有效地約束，否則，結(jié)果一樣是專制。
美國國父們反復(fù)強調(diào)，他們要建立的是一個聯(lián)邦共和國，而不是純粹民主國（pure democracy），也不是單一共和國（single republic）。為什么？因為只有聯(lián)邦共和國才能更好地實現(xiàn)“用野心對抗野心”，更好地保障自由，或者用麥迪遜的話講，為自由提供“雙重保障”。
書名“用野心對抗野心”，是否意味著在您看來，1787年美國憲法的核心是行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之間的制約與平衡，而不是如何安排選舉？
王建勛：可以這么說，因為分權(quán)制衡是美國憲法的精髓。美國國父們深知，如果沒有分權(quán)制衡，權(quán)力是無法受到約束的，因而也無法建立一個有限政府（limited government）。選舉只是決定了官員如何產(chǎn)生，或者說，它只是一種官員產(chǎn)生的方法，但它本身無法對權(quán)力起到約束的作用。也就是說，如果沒有分權(quán)制衡，選舉產(chǎn)生的官員照樣會濫用權(quán)力，照樣會為所欲為，因為沒有掣肘和抗衡的力量。
美國國父們作為一群具有一流政治理論水準(zhǔn)和豐富政治實踐經(jīng)驗的人物，深知權(quán)力集中的弊害，繼承并發(fā)展了孟德斯鳩分權(quán)制衡的思想，使之臻于成熟和完善。有著“美國憲法之父”美譽的麥迪遜指出：“所有的權(quán)力——立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，不論是集中在一個人、幾個人還是許多人手里，不論其是世襲的、自命的還是民選的，都可以被恰當(dāng)?shù)囟x為專制。”在麥迪遜看來，由于權(quán)力有天然的僭越傾向，在確保三種不同的權(quán)力分立之后，最大的困難就在于如何防止一種權(quán)力對另一種權(quán)力的侵犯，如何給每一種權(quán)力提供必要的防護(hù)措施。這種措施的關(guān)鍵在于讓每一種權(quán)力都與其他權(quán)力關(guān)聯(lián)或者交叉起來，讓每一種權(quán)力的行使都受到其他權(quán)力的制約與平衡，防止任何一種權(quán)力的膨脹與僭越。
譬如，盡管立法機關(guān)享有立法權(quán)，但行政機關(guān)對立法享有一定的否決權(quán)，司法機關(guān)則可對立法進(jìn)行違憲審查；盡管行政機關(guān)享有執(zhí)法權(quán)，但立法機關(guān)可對總統(tǒng)進(jìn)行彈劾，司法機關(guān)可對總統(tǒng)進(jìn)行法律審判；盡管司法機關(guān)享有裁判權(quán)，但行政機關(guān)有權(quán)任命法官，立法機關(guān)則有權(quán)批準(zhǔn)或否決任命?？梢?，不同的權(quán)力之間密切關(guān)聯(lián)，甚至相互滲透、交叉、混合，以起到相互牽制的目的，避免任何一種權(quán)力的行使不受制約，防止任何一種權(quán)力獨大或至上。
1787年憲法起草者的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)在于，他們不僅認(rèn)識到了橫向集權(quán)的禍害，而且認(rèn)識到了縱向集權(quán)的弊端，因而提出了在不同的政府之間分權(quán)制衡的思想，即在聯(lián)邦政府與各州（邦）政府之間的分權(quán)制衡。權(quán)力在不同的政府之間進(jìn)行分立和抗衡，目的在于造就一種多中心的秩序，防止任何一級政府壟斷權(quán)力、一手遮天。在美國國父們看來，這種雙重分權(quán)制衡，意在對自由提供一種雙重保障。分權(quán)制衡原理的基本邏輯在于，用權(quán)力制約權(quán)力，或者用麥迪遜的話說，“用野心對抗野心”。
如果沒有這種分權(quán)制衡，選舉本身并不能防止權(quán)力的濫用，并不能阻止暴政的出現(xiàn)。選舉只是一種產(chǎn)生官員的方式，通過這種方式產(chǎn)生的官員與通過任命或世襲方式產(chǎn)生的官員一樣，都可能會濫用權(quán)力，因而，其權(quán)力同樣需要受到制約。在某種意義上講，對通過選舉產(chǎn)生的官員手中的權(quán)力如果不加以限制，后果將更加可怕，因為這樣的官員得到了多數(shù)民眾的支持，他們比以其他方式產(chǎn)生的官員更具有合法性，因而對權(quán)力的濫用更不易得到認(rèn)真對待和矯正。
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