福山：是什么決定了一個國家的“抗疫”能力？

近日，圍繞著席卷全球的疫情，弗朗西斯·福山在《大西洋月刊》刊文指出，不同國家的不同抗議模式，不能簡單地歸結(jié)為democracy和autocracy的政體二分法，面對危機(jī)的“國家能力”可能是更重要的考量要素。本文中譯版首發(fā)于“法意讀書”。

今年1月，當(dāng)席卷全球的新型冠狀病毒流感在中國爆發(fā)時，許多人認(rèn)為中國的體制阻礙了關(guān)于疫情嚴(yán)重性的信息傳播。但現(xiàn)在的情況對民主政府來說不那么樂觀了。歐洲現(xiàn)在面臨著比中國更大的疾病負(fù)擔(dān)，僅意大利一國的死亡人數(shù)就超過了中國官方報告的死亡人數(shù)，然而意大利人口只有中國的二十分之一。事實證明，許多民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人都感受到類似的壓力，他們想要淡化疫情的危險，無論是為了避免損害經(jīng)濟(jì)，還是為了保護(hù)自己的個人利益。巴西總統(tǒng)博爾索納羅(Jair Bolsonaro)和墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾(Lopez Obrador)是這樣，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普(Donald Trump)也是如此。

這就解釋了為什么美國在準(zhǔn)備應(yīng)對疫情沖擊的過程中損失了兩個月的時間，造成了測試設(shè)備和醫(yī)療用品的持續(xù)短缺。與此同時，中國官方報告的新病例數(shù)量正在趨于平穩(wěn)。據(jù)報道，在英國的中國學(xué)生對鮑里斯·約翰遜政府采取的寬松政策感到震驚。

大流行消退后，也許我們將不得不放棄簡單的二分法。判斷國家是否有效應(yīng)對危機(jī)的分割線，不應(yīng)簡單地將autocracy置于一邊，而將democracy政體置于另一邊。相反，將會出現(xiàn)一些高效的autocrcy政體，與另外一些帶來災(zāi)難性后果的autocracy政體。民主國家之間也會面臨類似的差異（盡管可能較小）。政府績效的關(guān)鍵決定因素將不是政體的類型，而是國家的能力，尤其是對政府的信任。

所有的政治制度都需要將自由裁量權(quán)下放給行政部門，尤其是在危機(jī)時期。任何一套現(xiàn)有的法律或規(guī)則都不可能預(yù)見到各國將面臨的一切快速變化的新情況。在這樣的情況下，上層人士的能力和他們的判斷，將決定最終的結(jié)果。

在將權(quán)力下放給行政部門的過程中，信任是決定一個社會命運(yùn)的最重要的因素。在民主體制下，公民必須相信行政部門知道自己在做什么。但不幸的是，這種信任正是美國今天所缺少的。

存在一種普遍的誤解，認(rèn)為自由民主國家必然有弱勢的政府，因為它們必須尊重民眾的選擇和法律程序。但是，所有現(xiàn)代政府都有一個強(qiáng)大的行政部門，因為它們需要一個強(qiáng)大、有效地現(xiàn)代化國家，在必要時能夠集中部署權(quán)力，以保護(hù)社區(qū)、維持公共秩序和提供必要的公共服務(wù)。

自由民主政權(quán)與威權(quán)主義政權(quán)的區(qū)別在于，它平衡了國家權(quán)力與約束機(jī)制（即法治和民主問責(zé)制）之間的關(guān)系。但主要權(quán)力機(jī)構(gòu)（行政部門）和主要約束機(jī)構(gòu)（法院和立法機(jī)關(guān)）之間的平衡點在不同的民主國家之間、在不同的時間節(jié)點上都是不同的。這一點對美國與對其他任何自由民主國家而言都一樣，盡管美國的政治文化對集中的國家權(quán)力、被神圣化的法律和民主都抱有強(qiáng)烈的不信任。

美國憲法是在《美國聯(lián)邦條例》式微的背景下制定的。亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)在《聯(lián)邦黨人文集》第70篇極力支持“行政權(quán)的活力”(energy in the executive)。他完全理解對行政權(quán)進(jìn)行強(qiáng)有力的法律和民主約束的必要性。但漢密爾頓也認(rèn)為，在國家面臨危險的時候，法院和國會都不可能采取果斷的行動。國家的危險會在戰(zhàn)爭或國內(nèi)叛亂時期出現(xiàn)，也可能產(chǎn)生于不可預(yù)料的新情況，例如我們現(xiàn)在面臨的全球流行病。授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力種類應(yīng)視情況而定，在和平時期看起來適當(dāng)?shù)淖龇?，未必能在?zhàn)爭或危機(jī)時期適用。

因此，憲法第二條確立了行政部門的地位，它的權(quán)力和權(quán)威在建國后的幾個世紀(jì)里不斷增長。

這種增長是由緊急狀態(tài)下對強(qiáng)有力的行政的需要推動的，例如美國內(nèi)戰(zhàn)、兩次世界大戰(zhàn)，以及1908年、1929年和2008年發(fā)生的金融危機(jī)。內(nèi)戰(zhàn)期間，亞伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)動員了100萬人的軍隊，盡管聯(lián)邦的人口不足2000萬；當(dāng)為歐洲戰(zhàn)爭提供物資的美國鐵路陷入絕望的混亂時，伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)把它們收歸國有，讓鐵路變成了國有企業(yè)；富蘭克林·d·羅斯福(Franklin D. Roosevelt)在第二次世界大戰(zhàn)期間繞過國會實行了租借政策；2008年金融危機(jī)期間，美聯(lián)儲被授予了前所未有的權(quán)力，動用數(shù)千億美元支持具有系統(tǒng)性關(guān)鍵作用的金融機(jī)構(gòu)(包括幾家外國機(jī)構(gòu))，而國會幾乎沒有監(jiān)督這一行動。可以看出，在必要時，美國往往能夠產(chǎn)生巨量的國家權(quán)力。

在拉丁美洲，立法機(jī)關(guān)經(jīng)常授予總統(tǒng)緊急權(quán)力，但這些總統(tǒng)在緊急狀態(tài)結(jié)束后，會繼續(xù)保留這些權(quán)力并成為獨裁者。我們今天在匈牙利和菲律賓看到了類似的權(quán)力爭奪。相比之下，一旦危機(jī)過去，美國往往會將權(quán)力交還給社會。軍隊在1865年、1918年和1945年迅速復(fù)員；威爾遜在危機(jī)過去幾年后將鐵路交還給私人所有；9·11之后，根據(jù)《愛國者法案》(Patriot Act)授予行政部門的權(quán)力已逐漸收回。

因此，盡管美國一開始可能行動遲緩，但一旦加快速度，它可能就能趕上包括中國在內(nèi)的大多數(shù)政府的能力。 由于美國的國家權(quán)力是以民主程序合法獲得的，因此從長遠(yuǎn)來看，它比其他政權(quán)更持久；另一方面，美國政府可以……汲取和采用來自公民社會的思想和信息。此外，盡管聯(lián)邦制瓦解了權(quán)威，但它也為新想法的誕生提供了由50個州組成的實驗室。在本次疫情中，與陷入困境的聯(lián)邦政府相比，紐約州和加利福尼亞州的州長們一直愿意更快、更果斷地應(yīng)對疫情。

民主國家將緊急權(quán)力下放給行政部門，以應(yīng)對快速變化的威脅。但是，放權(quán)的意愿和權(quán)力的有效使用取決于一個前提：信任行政人員將明智和有效地使用這些權(quán)力。這才是美國現(xiàn)在面臨的一個大問題。

這一信任建立在兩個基礎(chǔ)上。首先，公民必須相信他們的政府具有專業(yè)知識、技術(shù)和能力，能夠秉公做出最好的判斷。能力僅僅與政府是否擁有足夠數(shù)量的受過適當(dāng)培訓(xùn)和技能的人來執(zhí)行各自的任務(wù)有關(guān)，即從當(dāng)?shù)氐南绬T、警察和衛(wèi)生工作者到政府的執(zhí)行人員，能否在諸如隔離和救助等專業(yè)問題上做出更高級別的決策。2008年，美聯(lián)儲 (Federal Reserve)絕對擁有信任：其主席本·伯南克(Ben Bernanke)曾是一位深入研究大蕭條的學(xué)者。美聯(lián)儲由專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成，而不是由任人唯親的政治家組成。

第二個基礎(chǔ)是對高層的信任，在美國的體系中，也就是對總統(tǒng)的信任。林肯、威爾遜和羅斯福在各自的危機(jī)中都享有高度的信任。作為戰(zhàn)時總統(tǒng)，這三位成功以他們自己的身份象征了國家的斗爭。喬治·w·布什在9·11之后的最初一段時間也享有這種信任，但隨著他對伊拉克的入侵，民眾開始質(zhì)疑他們通過《愛國者法案》(Patriot Act)授予他的權(quán)力。而今天的美國則面臨著一場政治信任危機(jī)。特朗普當(dāng)選的基礎(chǔ)是無論如何都會支持他的35 - 40%的人口，他們在過去的四年里被灌輸了關(guān)于“深度國家”（deep state）的陰謀故事，并被教導(dǎo)不去信任那些不積極支持總統(tǒng)的專家。特朗普總統(tǒng)還持續(xù)詆毀和破壞他認(rèn)為敵對的機(jī)構(gòu)：情報界、司法部、國務(wù)院、國家安全委員會，甚至國家海洋和大氣管理局。近年來，許多行政機(jī)構(gòu)的職業(yè)公務(wù)員不斷減少，一些責(zé)任重大的職位要么落到代理領(lǐng)導(dǎo)手中，要么落到總統(tǒng)的政治盟友手中，比如國家情報局代理局長理查德?格倫內(nèi)爾(Richard Grenell)。黨派人士正在對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行清洗，將個人忠誠置于能力之上。特朗普似乎很有可能將備受信任的美國國家過敏和傳染病研究所(National Institute of Allergy and Infectious Diseases)所長安東尼·福奇(Anthony Fauci)排擠出局，原因是福奇公開反對特朗普。

以上情況都凸顯了對第二種信任——總統(tǒng)及其政府班子的信任的挑戰(zhàn)。

特朗普在擔(dān)任總統(tǒng)的三年半時間里，對一半以上沒有投票給他的人，他從未采取任何措施來建立信任。最近，一位記者問他會對膽怯的美國人說些什么，這是一個任何領(lǐng)導(dǎo)人都能輕易回答的簡單問題，但特朗普卻對這個問題和發(fā)問的記者進(jìn)行了激烈的抨擊。

由于特朗普不愿認(rèn)真對待新型冠狀病毒，許多保守派人士開始否認(rèn)我們正處于危機(jī)之中，并堅稱，圍繞該病毒的恐慌是民主黨推翻特朗普總統(tǒng)任期的陰謀。特朗普本人在短暫地把自己描繪成一個“戰(zhàn)時”總統(tǒng)后，宣布他希望在復(fù)活節(jié)前重新開放這個國家。他承認(rèn)，選擇這一天不是因為流行病學(xué)的原因，而是因為這將是一個“美麗的”的日子，在這一天教堂將十分熱鬧。他可能還在盤算在重新開放的那天上演一場全國性的感恩節(jié)慶典，在他的計劃里，這種慶典可能會對他的連任機(jī)會產(chǎn)生影響。

特朗普和他的政府引發(fā)的強(qiáng)烈的不信任，以及他們向支持者灌輸?shù)膶φ牟恍湃?，將產(chǎn)生可怕的后果。民主黨堅持要求在周五通過的2萬億美元救助法案中納入使用公司救助基金的透明度要求。但特朗普政府在簽署該法案時堅稱，它不會受到這一條款的約束，就像它在彈劾程序期間拒絕接受國會的監(jiān)督一樣。這將使得任何為了幫助受困企業(yè)或地區(qū)而動用的緊急權(quán)力，都將受到事后的質(zhì)疑，并受到任人唯親的指責(zé)。因為到目前為止，特朗普政府一直樂于獎勵裙帶關(guān)系。

最后，我不相信我們能夠就哪種政體更有能力在大流行中生存下來得出普遍性結(jié)論。到目前為止，盡管美國的表現(xiàn)沒那么好，但韓國和德國等民主國家在應(yīng)對危機(jī)方面取得了相當(dāng)?shù)某晒?。歸根結(jié)底，重要的不是政體類型，而是公民是否信任他們的領(lǐng)導(dǎo)人，以及這些領(lǐng)導(dǎo)人是否領(lǐng)導(dǎo)著一個稱職而有效的國家。在這一點上，美國不斷加深的部落主義（tribalism）讓我們沒有理由感到樂觀。