1910年，東北爆發(fā)鼠疫，范圍延及66個府廳州縣，疫斃者達46747人，引起政府與民眾的極大恐慌。然而，位于海陸交通要道上的營口卻未發(fā)現(xiàn)染疫者，這顯然要歸功于營口衛(wèi)生局專業(yè)而豐富的衛(wèi)生行政經(jīng)驗。
世界大鼠疫流行圖
地緣政治復(fù)雜的營口
營口，舊名牛莊，位于海城縣與蓋平縣交界處的沒溝營，是近代東北地區(qū)最早開放的通商口岸。1865年，諭旨裁撤專職山海關(guān)監(jiān)督，改設(shè)奉錦山海關(guān)兵備道，兼任山海關(guān)道，管理沿海各口的涉外、厘稅等全部事務(wù)。1867年，山海關(guān)道俊達為守衛(wèi)要隘，開始修筑土圍，圍內(nèi)由山海關(guān)道直接管轄，圍外分歸海城縣和蓋平縣管轄。1899年，營口成為東北地區(qū)繁榮的港口城市，圍內(nèi)人口已達6萬左右，其中外國人有150多名。
山海關(guān)稅務(wù)司作為新成立的政府機構(gòu)，由海關(guān)總稅務(wù)司直接管理。英國人赫德掌管的海關(guān)總稅務(wù)司，不僅遵循全球港口通行的檢疫規(guī)則，而且由上而下地建立起一套海港醫(yī)官制度。1863年，赫德創(chuàng)辦海關(guān)醫(yī)療勤務(wù)，在各關(guān)派駐一名醫(yī)官，負責(zé)檢查海港的衛(wèi)生狀況。但海關(guān)醫(yī)官平時只有監(jiān)督和報告的權(quán)力，若面對嚴重疫情就不得不要求地方官府的介入。1872年2月9日，山海關(guān)公布實施《牛莊口港口章程》，規(guī)定營口港對進出口船舶實施檢疫?？梢姡瑺I口早已采納海港檢疫制度，出現(xiàn)了衛(wèi)生行政的雛形。
營口作為東北地區(qū)對外貿(mào)易的重要口岸，來自世界各地的人和物在此流轉(zhuǎn)。因而，此地的進出口貿(mào)易額非?？捎^，1902年進出口貿(mào)易總額達6千萬海關(guān)兩。山海關(guān)道征收了東北地區(qū)貿(mào)易的主要稅收，分別上繳給海關(guān)總稅務(wù)司和直隸總督。營口除收取部分關(guān)務(wù)經(jīng)費外，其余關(guān)稅一律上繳，當(dāng)?shù)刎斦狡?。不過，營口貿(mào)易額巨大，地方社會富有。在政府無錢、商人富庶的狀況下，社會事務(wù)基本由商人辦理。營口商界設(shè)立議事會（又名公議會）作為眾商議事的組織，辦理具體事務(wù)則由各地會館操辦。來自全國各地的營口商人以地域為體認，組成會館，共同管理慈善公益事務(wù)。
19世紀末，各會館在營口開辦的慈善事業(yè)主要包括開辦義莊和施藥濟民兩項。義莊主要職能有二：提供殯舍和開設(shè)義冢。營口先后成立若干帶有地域色彩的義莊。三江義莊由三江公所會董姚景安、沈承嗣、翁正修等于1840年創(chuàng)立，“停厝多年，無力歸鄉(xiāng)者，即行埋葬”。直隸義莊有殯舍18間，義冢地80余畝，“凡無地葬埋之流民均許埋葬之”。1851年創(chuàng)辦的山東義莊保安堂與1889年創(chuàng)辦的粵東義莊亦復(fù)如是。1887年，三江公所甫經(jīng)成立，會董就創(chuàng)辦施醫(yī)局，施治時疫。1895年夏，營口疫癘大興，當(dāng)?shù)厮幬锊环笫褂?，該所在報紙上登載募藥啟示，先后收到各地寄來的各類藥物。可見，地方會館主要采取傳統(tǒng)施藥救治的方式，同時需由外補給藥物以應(yīng)對嚴重疫情。
營口的發(fā)展深受外國的影響：一方面隨著海外貿(mào)易發(fā)展，英國、德國、瑞典、挪威和日本成為營口的主要貿(mào)易往來國，漸成全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的一員；另一方面先后有11國在營口開設(shè)領(lǐng)事館，通過直接與地方官進行交涉或委托駐華大使、總理衙門間接協(xié)助等方式，迫使?fàn)I口地方政府采取有利自己的措施。俄國為加強其遠東地位修筑中東鐵路，鼠疫威脅成為后顧之憂。日俄兩國對東北虎視眈眈，形成相互對峙、爭奪在華霸權(quán)的局面。
俄國軍隊在牛莊
1899年鼠疫與衛(wèi)生局的創(chuàng)立
1899年7月25日，山海關(guān)醫(yī)官戴利正式宣告發(fā)現(xiàn)第一個鼠疫病例。隨后，各國領(lǐng)事和海關(guān)專員將疫情告知其他港口，并要求山海關(guān)稅務(wù)司禁止搭載棺材的平底帆船和汽船出口?？偠悇?wù)司也轉(zhuǎn)飭各海關(guān)“按照上海除瘟疫章程保護各口”。此外，迫于各國駐華使館壓力，總理衙門同意禁止?fàn)I口外運棺材，并禁止野生鳥類、皮毛出口。不過，這些措施旨在預(yù)防疫情在海港間的傳染，對營口當(dāng)?shù)匾咔榈目刂茀s無甚作用，急需山海關(guān)道的協(xié)助。
8月17日，戴利參加各國領(lǐng)事團公共會議，擬定12條《營口防除疙瘩瘟疫章程》，要點有四：必須對來自有疫港口的船只及人員進行查驗；在遼河口設(shè)立檢疫局查驗進入內(nèi)陸的船只與人員；禁止運輸靈柩；開設(shè)衛(wèi)生局辦理衛(wèi)生行政。這些措施遵循檢疫、隔離、消毒和治療等基本規(guī)則，反映出海關(guān)醫(yī)官應(yīng)對鼠疫的基本思路。不過，該章程并未得到足夠重視，醫(yī)官報告的可靠性遭到懷疑。由于未能及時采取防疫措施，鼠疫在營口城區(qū)以及周邊村莊蔓延開來，每天有5-10人死亡。
山海關(guān)道直到9月8日才正式婉拒領(lǐng)事團提交的章程。此舉激怒了外國人，俄、美、德等各國領(lǐng)事紛紛致電駐華使館，促其向總理衙門施壓，電飭營口地方遵照辦理。在領(lǐng)事們反復(fù)要求實施防疫措施的情況下，山海關(guān)道明保于9月16日接到總理衙門電令后，才同意“妥定禁章”。
明?？紤]更多的是籌款不易和商民反對。根據(jù)各國領(lǐng)事計算，實行防疫章程需用銀2.5萬兩，日后每月需用銀0.8萬兩，營口地方無力承擔(dān)。在各方壓力之下，10月3日，總理衙門決定給營口防疫事務(wù)撥銀1萬兩，“于山海、津海兩關(guān)現(xiàn)收船鈔暨罰款應(yīng)行解署項下?lián)芙o”，其中山海關(guān)撥銀3000兩，津海關(guān)撥銀7000兩，統(tǒng)一交給山海關(guān)道管理。10月4日，俄國公使致函總理事務(wù)衙門，表示中東鐵路公司愿意就此借給無息之款。為避免受其干涉和牽制，6日，總理衙門致函俄國公使表示，中國已經(jīng)在海關(guān)項下?lián)芸?萬兩，無須借款。
經(jīng)費問題解決后，衛(wèi)生局在營口創(chuàng)辦起來。此時的衛(wèi)生局是一個臨時組織，由各國派官員合作管理，經(jīng)費和人員另有來源。雖然章程要求中國政府籌給衛(wèi)生局支銷，但其經(jīng)費實際由各方籌集，共計3萬兩。其中：總理衙門撥給1萬兩，中東鐵路局資助1.6萬兩，各國駐營領(lǐng)事及各洋行捐款4000兩。衛(wèi)生局由10人組成的衛(wèi)生委員會管理，包括3名中國人、3名英國人、2名日本人、俄國人和美國人各1人。日本領(lǐng)事田邊熊三郎先后為衛(wèi)生局雇用了7名日本醫(yī)生。
衛(wèi)生局之設(shè)受到中國官民的抵觸，“惟以外洋之法，欲強令華民遵從，未免輿情不順”。中外爭執(zhí)的焦點在于將患疫者集中到醫(yī)院醫(yī)治和將死者在義冢直接埋葬兩項措施上，中國官民擔(dān)心這些措施會影響到人心和商務(wù)。商人們在給道臺的呈請中，指出停柩之舉事關(guān)民心所安，而防疫舉措使“眾情惶惑，物議沸騰，為客者咸思他往，用人者皆為驚惶”。他們表示，營口已有的慈善團體足以預(yù)防瘟疫，資善堂、三江公所、百善社和山左公所均有華醫(yī)施診，“相輔而治，聽病者自擇”，故而極力反對請用外國醫(yī)生。外國人對此非常不解，他們只看到中國人這種處理死尸的辦法事實上造成了鼠疫的擴散，并未意識到此舉背后隱含的文化與社會意蘊。
當(dāng)時營口官民不愿遵照洋人章程辦理防疫，各界展開反對衛(wèi)生局的活動。首先，商人消極應(yīng)對衛(wèi)生局的募捐，僅捐洋銀數(shù)百元。其次，營口的仁裕號等10家商鋪聯(lián)名稟請山海關(guān)道，歷數(shù)西法防疫之害，反對衛(wèi)生局防疫章程。再次，海防廳劉朝鈞及稽查局委員先后具報洋人防疫的問題，舉人們聯(lián)名稟稱衛(wèi)生善舉猶未盡善，懇請轉(zhuǎn)詳外人，以期盡歸于善。此外，營口各商號向明保提議仿照防疫章程，由中國人自行籌辦防疫事務(wù)。明保試圖仿效潮汕地區(qū)“嚴禁停柩不葬”和“清理溝渠，挑清淤穢”的措施提出新的防疫章程，被各國領(lǐng)事團否決。
明保的態(tài)度與時局有一定關(guān)系。慈禧太后在戊戌政變后一反常態(tài)地同帝國主義列強翻臉，形成了一股反外的潮流。到1900年初，疫情消除，中方官員認為衛(wèi)生局應(yīng)就此停辦。但各國認為鼠疫極易傳染，應(yīng)當(dāng)有一套常設(shè)衛(wèi)生制度。1900年3月24日，經(jīng)與英美俄各國會商后，日本領(lǐng)事田邊熊三郎將檢疫章程十二條照送明保。隨即，雙方就此檢疫章程十二條展開交涉。明保則表示，檢疫章程影響本國商務(wù)和財政負擔(dān)，“所定章程既不洽與輿情，似可即此停止”、“本關(guān)經(jīng)費暨報解加復(fù)俸餉余款，已屬無多，且系報部候撥之款，亦難撥為檢疫之用”。當(dāng)時各國迫使其接受該章程的伎倆是以俄國占領(lǐng)相威脅，他深感無奈。
在既無財力又無人力的情況下，中國借助外國力量開始了營口衛(wèi)生局，改變了社會組織辦防疫事務(wù)的狀況，開始采用新的衛(wèi)生規(guī)則。該局采用的防疫章程，完全遵循西方那套以檢疫、隔離、消毒和治療為基本內(nèi)容的衛(wèi)生規(guī)則，與中國傳統(tǒng)的防疫方式有很大區(qū)別。
1911年東北大鼠疫期間感染者在火車隔離
“功利取向”：俄據(jù)期間的營口衛(wèi)生行政
19世紀末，俄國人加緊在東北地區(qū)擴張，借著修筑中東鐵路的便利駐軍布防。當(dāng)1899年營口發(fā)現(xiàn)鼠疫時，俄國人為保障鐵路順利修筑，無視中國地方政府，直接在營口周邊地區(qū)展開防疫。俄國人為何會在營口鼠疫爆發(fā)后直接采取防疫措施呢？第一，第三次大鼠疫此時已傳入俄國境內(nèi)，引起俄國政府高度重視。第二，俄國派出的防疫委員認定鼠疫疫情（旱獺鼠疫）源自滿洲，且已存在10年。第三，也是最重要的原因，疫情威脅著俄國東北駐軍和鐵路修筑工作。
基于上述原因，中東鐵路公司董事會一方面通過外交途徑要求中國當(dāng)局采取防疫措施，一方面派遣醫(yī)生，撥付防疫經(jīng)費，參與營口外圍的防疫。10月10日，吉爾什曼受董事會之托宣稱：為消除鼠疫，中東鐵路公司一次撥款2.5萬兩白銀，以后逐月?lián)芨?000兩。期間，中東鐵路公司總局前后派遣醫(yī)務(wù)人員30名前往中國辦理防疫，具體措施包括查驗中東鐵路大官屯碼頭的華民和醫(yī)治蓋平縣病人。
1900年3月，中東鐵路總局委派亞歷山大·羅夫斯基前往營口辦理工人防疫，并請盛京將軍增祺通飭各地方官，“凡遇該員會晤、拜謁及公牘往還，與接待敝總監(jiān)工一律。”羅夫斯基到達后，立即對8000名筑路工人進行檢疫，還開辦了一所醫(yī)院供防疫使用。俄人擔(dān)心的是，工人抵達營口之后，如若組織不好，完全有可能攜帶領(lǐng)取的從天津至營口的旅費和2兩白銀工錢逃往他處。
義和團運動爆發(fā)后，俄國人借口占領(lǐng)東北，實行殖民統(tǒng)治。俄國制定《營口管理條例》，在民政廳下設(shè)衛(wèi)生局，專司市內(nèi)衛(wèi)生，具體事務(wù)交由中國人辦理。民政廳僅有三四十名俄國巡查兵，另有幾名翻譯負責(zé)疏通民情，避免發(fā)生糾紛。由10名商人組成的營口商民團體公議會與俄國人交涉，取得了組建團練的權(quán)力。200名練勇與俄國人合作，維持地方秩序，辦理衛(wèi)生事宜。更重要的是，辦理地方事務(wù)的經(jīng)費由公議會代替俄國人征收，當(dāng)?shù)厣虘裘吭孪蚱淅U納鋪捐、房捐，共計約8800元。俄國占領(lǐng)營口期間，受強烈的功利主義取向驅(qū)使，其衛(wèi)生事務(wù)成效有限，也未留下諸如醫(yī)院、檢疫所等制度性遺產(chǎn)。
隔離醫(yī)院
“展示文明”：日據(jù)時期的營口衛(wèi)生行政
日本經(jīng)過甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭，接連打敗中國和俄國，在遠東地區(qū)取得穩(wěn)固的外交地位。這些重大歷史事件對日本的國民心理和自我認識產(chǎn)生了重要影響，日本民眾的自我迷戀和對華蔑視感進一步強化。大隈重信提出的“東西文明融合論”代表了當(dāng)時日本社會的主流思潮，自認為日本成為西方文明在東方世界的代表者。
日本自1871年施行德式醫(yī)學(xué)教育后，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域取得了飛速發(fā)展。日本專家北里柴三郎在香港鼠疫爆發(fā)之后迅速發(fā)現(xiàn)鼠疫桿菌，為日本在世界醫(yī)學(xué)研究領(lǐng)域取得一席之地。日本自恃醫(yī)學(xué)成就顯著，對仍遠離科學(xué)醫(yī)學(xué)的中國懷有一種蔑視感。1899年營口鼠疫期間，野口英世被派往當(dāng)?shù)剞k理防疫事務(wù)。在撰寫的醫(yī)學(xué)報告中，他特別強調(diào)中國的民族劣根性，指出中國人不良的民族習(xí)俗和衛(wèi)生習(xí)慣加速了鼠疫病菌的傳播和疫情的惡化。
關(guān)東總督府在衛(wèi)生行政方面投入大量財力和物力，通過城市規(guī)劃、建設(shè)蓄水池和下水道以及強制隔離抵達的中國人等措施提高租借地的公共衛(wèi)生水平。1904年7月26日，日本設(shè)置軍政署管理營口。1905年12月，日本設(shè)立衛(wèi)生委員會，38名成員完全由占領(lǐng)軍軍官擔(dān)任。營口軍政署警務(wù)課下設(shè)衛(wèi)生局，專門致力于改善當(dāng)?shù)匦l(wèi)生。衛(wèi)生局下設(shè)有醫(yī)務(wù)所、營口醫(yī)院、療病院、船舶及汽車檢疫所、避病院和屠獸場等機構(gòu)。
日本醫(yī)生到營口后，立即推行檢疫、隔離、治療、消毒、掩埋和清潔等西方通用的防疫措施。《各軍政署及軍務(wù)署關(guān)于衛(wèi)生勤務(wù)規(guī)定》明確規(guī)定軍政署管轄的地方衛(wèi)生事務(wù)包括：給水、排水、市街清潔法及污物廢棄、屠獸、檢疫、傳染病預(yù)防及種痘等。辦理營口衛(wèi)生防疫的人員共計有125人，其中軍醫(yī)及藥劑官27名，下士20名，卒78人。此外，日本人沿襲俄國人的做法，通過間接管理的方式，以兵卒和警察監(jiān)督公議會設(shè)立的保甲總局辦理衛(wèi)生事務(wù)。
在海港檢疫方面，1905年5月日本在營口西稅關(guān)遼河岸邊建成消毒所，主要負責(zé)對有病員的船只和物品進行消毒，分為點檢室、物品預(yù)所、蒸汽消毒室、藥物消毒室、浴室、物品渡場及著裝室。日本人要求進入港口的船舶必須接受檢疫，由憲兵、醫(yī)師、看護人和巡捕上船檢查。據(jù)統(tǒng)計，1905年5月到12月間，營口共檢查平底船2598艘，商船399艘，共計90019人，收容病人444人。
較之俄國人粗放式管理，日本人善了當(dāng)?shù)匦l(wèi)生組織和制度，為營口留下了四項遺產(chǎn)：經(jīng)費保障、正規(guī)醫(yī)院、固定的辦公地點、專業(yè)醫(yī)務(wù)人員。值得一提的是，俄國和日本一次次的干涉客觀上向中國官員強化了西方衛(wèi)生規(guī)則的重要性，增強了他們對如何推行衛(wèi)生制度的認知。
防疫人員裝備
營口衛(wèi)生局的地方行政化
在交還營口過程中，日本要求中國政府簽訂協(xié)議，保證保留其創(chuàng)立的包括衛(wèi)生在內(nèi)的市政制度。根據(jù)兩國政府商定四條交收原則和《交收營口條款》的規(guī)定，日本裁撤營口軍政署，其在營口經(jīng)營的警察、衛(wèi)生、教育及土木工程等公共事業(yè)，交由地方官辦理。營口接收后，山海關(guān)道開辦衛(wèi)生總局，“諸般事務(wù)均仿日本舊例”。
與此同時，清政府自上而下推行警察體系，日本人通過協(xié)議保留的衛(wèi)生局，也被納入這一體系。1905年12月21日，奉天警察總局接辦衛(wèi)生事務(wù)，擬定衛(wèi)生章程。徐世昌就任東三省總督后，各地開辦巡警，衛(wèi)生股隨之成立，負責(zé)“清道、防疫、檢查食物、屠宰、考驗醫(yī)院等事”。1906年，營口設(shè)立巡警總局，衛(wèi)生順理成章納歸其管轄。
營口衛(wèi)生行政大概有五項內(nèi)容。首先，厲行清潔掃除，“不取商民分文”。其次，實行衛(wèi)生普查，違者責(zé)罰。再次，推行衛(wèi)生宣傳，增強防疫意識。第四，實行獎賞收買，獎勵捕鼠。第五，推廣檢疫，分設(shè)陸路和水路檢疫所，延聘中日醫(yī)官認真查驗進出口船只和客貨，驗明者蓋以檢驗圖章，如有病人立即送往醫(yī)院。
清末營口的衛(wèi)生行政對地方社會產(chǎn)生了一定影響，隱含著權(quán)力從社會組織向官府的轉(zhuǎn)移。在傳統(tǒng)中國城市，救濟、防疫和慈善等社會事務(wù)多由民間善堂代辦，國家很少直接參與其中。營口衛(wèi)生局的設(shè)立改變了這種狀態(tài)，對當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)社會組織造成沖擊，衛(wèi)生防疫成為國家職能，衛(wèi)生經(jīng)費必須由政府籌集，實際上剝奪了社會組織自主管理的權(quán)利，事實上促發(fā)國家權(quán)力的擴張。
營口的衛(wèi)生組織和制度實際上潛在著積極的防疫功能，雖時有松弛，但突發(fā)的東北大鼠疫使之重新運轉(zhuǎn)起來。地方當(dāng)局按章防疫，已有的衛(wèi)生行政發(fā)揮效能，防止了疫情傳到營口，營口始終未出現(xiàn)染疫者。營口道臺周長齡初聞哈爾濱、滿洲等處鼠疫流行，即飭令警察總局下屬巡警及醫(yī)院按照防疫定章嚴行防范，挨戶查察。此外，周長齡和營口直隸廳同知高暄陽設(shè)立埠東和河北兩處檢驗所，派醫(yī)官檢驗到營火車、大車乘客，若檢驗無疫，均隨驗隨放。疫情嚴重后，營口當(dāng)局嚴格斷絕交通，逐一檢驗由外埠抵達營口者。這些措施成效顯著，日人在報紙稱贊道：“遍閱營埠防疫情形，確見其實事求是，亦與向來敷衍了事不同，尤可稱卓然?！庇纱丝梢?，在嚴峻疫情面前營口地方官員駕輕就熟，制度效力得以發(fā)揮，與其他災(zāi)區(qū)形成鮮明對比。
結(jié)語
在第三次世界大鼠疫的歷史背景下，營口最終建立起一套正式的衛(wèi)生組織和制度。雖然衛(wèi)生行政是西方各國強加給營口地方社會的，但是中國地方官府和社會組織并非一味逆來順受，而是以一種互動的方式進行復(fù)雜因應(yīng)。這個過程雖然抑制了突發(fā)的疫情，但其建立起來的強權(quán)制度卻很難得到社會的理解和認同，甚至引起國人的反感。中國人看到的是西方衛(wèi)生防疫對中國傳統(tǒng)的破壞，以及由此引發(fā)的社會混亂和失序。對中國而言，社會失序較之鼠疫可能更為危險可怕。
（本文首發(fā)于《近代史研究》2019年第4期，原題《近代中國地方衛(wèi)生行政的誕生：以營口為中心的考察》，作者杜麗紅為中山大學(xué)歷史學(xué)系（珠海）教授。）
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