財政支出的法律控制研究：基于公共預算的視角

　　財政支出的法律控制是立基于構建公共財政體制的背景所提出的命題，而公共預算則是財政支出法律控制的基本途徑，也是其他財政支出法律控制方式和制度的基礎。當我們從公共預算的視角思考財政支出的法律控制問題時，我們需要認真思考如下問題：財政支出法律控制對于構建公共財政體制究竟有何意義？財政支出法律控制應當秉持何種理念？財政支出法律控制如何在制度層面上得以實現(xiàn)？中國當前財政支出法律控制應當如何轉型，方能因應構建公共財政體制的需要？《財政支出的法律控制研究：基于公共預算的視角》（作者劉洲）旨在對上述問題進行系統(tǒng)性地回答。除導論外，《財政支出的法律控制研究：基于公共預算的視角》共包括五章，并大致可以分為三個部分。第一部分屬于理論分析（第一章和第二章），其中第一章主要論述財政支出法律控制的理論根基，第二章主要論述財政支出法律控制的理念基礎；第二部分屬于制度分析（第三章和第四章），其中第三章是從預算權力的角度分析財政支出法律控制，第四章則是從預算權利的角度分析財政支出法律控制：第三部分則屬于轉型分析（第五章），本部分主要立足于中國財政公共化改革和西方發(fā)達國家預算改革運動的背景之下來思考中國財政支出法律控制的轉型問題。各章的具體內容如下：第一章——財政公共性：財政支出法律控制的理論根基。本章主要圍繞著財政公共性對財政支出法律控制所關涉的基本理論問題進行分析。本章主要論述兩方面的問題。第一節(jié)是對財政公共性的解讀。財政公共性是分析財政支出法律控制的基礎，本節(jié)選取了國家本質、財政職能和財政類型三個維度對財政公共性進行了全面地剖析。本節(jié)的分析是為了說明，財政公共性是理解公共財政的一把鑰匙，無論人們如何理解公共財政，最終都是在回答如何實現(xiàn)財政公共性的問題。第二節(jié)是對財政公共性與財政支出法律控制之間關系的探討。本節(jié)首先從理論層面對財政公共性與財政支出法律控制之間的關系進行分析；然后以英美兩國為例表明，公共財政制度建構的歷史實際上也是一段財政支出法律控制的歷史。這其間經(jīng)歷了一個從重視財政收入控制到重視財政支出控制的轉變，而財政公共性由此也得以凸顯；最后進一步剖析了公共預算制度在財政支出法律控制中的重要意義。本節(jié)的分析是為了說明，財政支出法律控制必須以實現(xiàn)財政公共性作為基本目標，以建立公共預算制度作為基本途徑。第二章——財政支出法律控制的理念探尋。理念是行動的先導，本章主要回答財政支出法律控制應當秉持何種理念的問題。在本章中，筆者將財政支出法律控制所應當秉持的理念概括為：財政效率理念、財政公平理念、財政民主理念和財政法治理念。由于財政效率理念和財政公平理念主要是結果導向的，而財政民主和財政法治主要是過程導向的，同時考慮到公平與效率、民主與法治內在的密切聯(lián)系，因此筆者在本章中將這四個理念分為兩節(jié)展開分析：第一節(jié)分析財政效率理念和財政公平理念，本節(jié)首先對財政效率理念和財政公平理念進行簡要分析，然后重點論述財政支出法律控制中如何體現(xiàn)財政效率與財政公平理念；第二節(jié)則分析財政民主理念與財政法治理念，本節(jié)首先對財政民主理念和財政法治理念進行簡要分析，然后重點論述財政支出法律控制中如何體現(xiàn)財政民主與財政法治理念。第三章——財政支出法律控制的權力之維。本章著眼于從預算權力的角度展開對財政支出法律控制的制度分析。本章分析涵蓋了公共預算的三個重要過程，這也構成本書的三節(jié)。第一節(jié)是預算編制過程的法律控制，本節(jié)以預算編制權為中心，首先對預算編制權的配置問題進行分析，接著探討預算編制的基本原則問題，然后從實體和程序兩個層面詳細論述預算編制權的法律控制問題。第二節(jié)是預算審議過程的法律控制，本節(jié)首先利用歷史分析方法對立法機關預算審議權在預算權中的核心地位進行論述，然后利用比較分析方法對預算審議權的三種基本表現(xiàn)形式（預算批準權、預算否決權和預算修正權）進行深入探討，昂后對預算審議的程序問題進行了詳細地論述。第三節(jié)是預算執(zhí)行過程的法律控制。在筆者看來，預算執(zhí)行過程的法律控制本質上就是預算執(zhí)行監(jiān)督。本節(jié)首先明確指出預算執(zhí)行的規(guī)范化和理性化是預算執(zhí)行監(jiān)督的兩大目標，然后對美中法日四國所代表的四種預算執(zhí)行監(jiān)督體系類型進行比較分析，在此基礎上對預算執(zhí)行監(jiān)督中的兩大體制性問題（審計監(jiān)督的獨立性和預算調整審批權的配置）和兩個具體制度問題（預算執(zhí)行報告制度、國庫集中收付制度）進行剖析，最后對預算執(zhí)行中的法律責任問題進行詳細論述。第四章——財政支出法律控制的權利之維。本章著眼于從公民預算權利的角度展開對財政支出法律控制的制度分析。本章指出，只有公民在預算過程中的知情權、參與權和監(jiān)督權均得到有效的法律保障，財政支出法律控制才能從權利維度得以落實，財政公共性才有可能真正實現(xiàn)。本章分析即圍繞著這三方面內容展開：第一節(jié)分析公民預算知情權的法律保障問題，本節(jié)以財政透明度為中心，首先對財政透明度對于公民預算知情權的重要意義進行揭示，接著以國際貨幣基金組織和經(jīng)合組織為樣本，考察域外的財政透明度建設問題，然后從財政透明度法律治理角度剖析財政透明度建設中需要重點解決的法律問題，在此基礎上對中國財政透明度的現(xiàn)狀和法律應對進行論述。第二節(jié)分析公民預算決策參與權的法律保障問題。本節(jié)以參與式預算為中心，首先對公民參與預算決策的背景和意義進行探討，然后對國外和中國公民參與預算決策的實踐進行對比分析，接下來指出走向法治化是拓展和深化公民參與預算決策的必由之路。第三節(jié)分析公民預算監(jiān)督權的法律保障問題。本節(jié)以納稅人訴訟為中心，首先論述公民預算監(jiān)督權與納稅人訴訟之間的關系，然后對國外納稅人訴訟制度進行考察，在此基礎上對中國構建納稅人訴訟制度的問題進行探討。第五章——中國財政支出法律控制的轉型。本章著眼于在具體制度分析之外，從較為宏觀的視野來把握中國財政支出法律控制的轉型問題，進而探索中國公共財政體制的建構之路。本章分為兩節(jié)展開論述：第一節(jié)分析中國財政支出法律控制轉型的時代背景，本節(jié)從財政公共化改革和西方發(fā)達國家預算改革運動這兩個方面來解析中國財政支出法律控制轉型所處的時代背景，從而為中國財政支出法律控制轉型奠定基礎。第二節(jié)分析中國財政支出法律控制的轉型之路，本節(jié)對中國財政支出法律控制轉型所面臨的現(xiàn)實困境進行剖析，思考轉型中所需要解決的關鍵性問題，力圖為中國財政法律控制的轉型找尋到一條可行的路徑。

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