中國稅收管理體制的制度研究

　　20世紀(jì)90年代初期，我國開始了以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，與此相適應(yīng)的稅收管理體制的理論研究和實踐運(yùn)行便成為一個新的領(lǐng)域。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論只告訴我們市場經(jīng)濟(jì)體制是有效率的體制，是配置資源的有效方式，計劃經(jīng)濟(jì)體制是無效率的，計劃經(jīng)濟(jì)體制必須向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，但究竟如何轉(zhuǎn)變和過渡，則沒有現(xiàn)成答案。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論只告訴我們應(yīng)該怎樣，卻沒有告訴我們?nèi)绾稳プ?，它一般只進(jìn)行在既定制度安排下的成本一收益分析，卻很少研究制度變革過程中的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。由于存在這一缺陷，不少人認(rèn)為只要選對了目標(biāo)模式，改革就大功告成了。但實踐證明更為重要的問題是如何改革。目前，我國已經(jīng)確立了市場化的經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，稅收管理體制的改革與變遷要圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行，這是人所共識的，不存在太多爭議。但是，稅收管理體制如何圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行改革，理論與實踐兩方面都是相對缺乏的，并且在現(xiàn)有研究中觀點也不盡相同。所以，本書就是想通過對我國現(xiàn)有稅收管理體制的研究成果進(jìn)行歸納與概括，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，對其現(xiàn)有模式的歷史變遷、目標(biāo)模式的選擇以及今后的變遷路徑等進(jìn)行較為全面和深入的理論研究。制度是一種公共性規(guī)則。制度具有公共品的特性。對制度的利用一般不具有排他性和競爭性，對制度的利用可以減少社會中的個體在決策時的不確定性。制度的核心內(nèi)容是規(guī)則。它的主要特征之一在于其具有強(qiáng)制性或約束性，并主要由法律法規(guī)、組織安排和政策來表現(xiàn)。維護(hù)和施行制度意味著某種外生權(quán)力或權(quán)威的存在，而國家則是這種權(quán)力的典型。稅收管理體制是一組特定的公共性規(guī)則的集合，它包括關(guān)于稅收管理權(quán)限劃分的規(guī)則、稅收收入劃分的規(guī)則以及稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)則。稅收管理權(quán)限劃分規(guī)則是稅收管理體制的核心內(nèi)容，稅收收入劃分規(guī)則是稅收管理體制的目的和歸宿，機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)則是稅收管理體制的承載體。任何有效制度的產(chǎn)生都以存在有效的制度需求和供給為前提，只有需求沒有供給，制度不可能產(chǎn)生；相反，只有供給，沒有需求的話，制度可以產(chǎn)生，但不一定有效率。需求一供給分析是正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論的基本方法，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有效地把需求一供給分析拓展至制度分析領(lǐng)域。因此，稅收管理體制這一制度安排的選擇及變遷可以用“需求一供給”這一經(jīng)典的理論架構(gòu)來進(jìn)行分析。影響稅收管理體制需求的因素主要有產(chǎn)品和要素價格、憲法秩序、技術(shù)、市場規(guī)模、需求主體等；影響稅收管理體制供給的因素主要有制度成本、憲法秩序、現(xiàn)有知識積累、供給主體的價值取向、現(xiàn)存制度安排、供給主體等。這兩方面的影響因素共同構(gòu)成了稅收管理體制的均衡分析框架。稅收管理體制的均衡與非均衡，根本上取決于影響稅收管理體制供給的因素與影響稅收管理體制需求的因素之間的相互適應(yīng)性。當(dāng)稅收管理體制的供給適應(yīng)其需求，同時需求也滿足于供給時，體制達(dá)到均衡。當(dāng)影響稅收管理體制需求與供給的一種或幾種因素發(fā)生變化，而導(dǎo)致稅收管理體制的供給不能適應(yīng)其需求時，將產(chǎn)生體制的非均衡，當(dāng)非均衡再度轉(zhuǎn)為均衡時，稅收管理體制完成一次變遷。新中國稅收管理體制在其變遷中有過三次較為重要且持續(xù)時間較長的制度均衡：第一次是1954年的均衡，第二次是1977年的均衡，第三次是1994年的均衡。有過兩次大的非均衡與變遷：第一次是由市場經(jīng)濟(jì)體制下的稅收管理體制變遷為計劃經(jīng)濟(jì)體制下的稅收管理體制。這次變遷經(jīng)歷了從新中國建國初期到改革開放前的20多年時間。第二次是由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的稅收管理體制變遷為市場經(jīng)濟(jì)體制下的稅收管理體制。這次變遷走過了從1982年到今天的23個年頭，并且還將繼續(xù)走下去。對中國稅收管理體制進(jìn)行制度研究，主要是為了了解中國稅收管理體制的變遷特點，掌握中國稅收管理體制的變遷規(guī)律，實現(xiàn)中國現(xiàn)行稅收管理體制改革的均衡。中國稅收管理體制的變遷規(guī)律表現(xiàn)為：一是集權(quán)式的方向始終不變；二是集權(quán)的方式不斷調(diào)整，集權(quán)的手段不斷成熟；三是變遷的發(fā)生受到中央主要決策者的決定性影響。實現(xiàn)中國現(xiàn)行稅收管理體制改革的均衡，首先要把握實現(xiàn)這一改革均衡的基本方略，包括四個方面：第一，改革的基本目標(biāo)要達(dá)到均衡，即要建立一種中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為輔的體制安排。第二，改革目標(biāo)實現(xiàn)的供求機(jī)制要完善，即規(guī)范稅收管理體制的供給主體，完善稅收管理體制的供給程序，整合與完善稅收管理體制的需求主體，健全稅收管理體制的需求表達(dá)機(jī)制。第三，實現(xiàn)改革均衡的路徑選擇，即漸進(jìn)式與激進(jìn)式相統(tǒng)一的改革路徑。第四，改革目標(biāo)的實現(xiàn)具有必然性與偶然性。其次，要有中國現(xiàn)行稅收管理體制改革均衡的具體構(gòu)想。中國現(xiàn)行稅收管理體制改革的均衡是什么樣的，是一個很難回答的問題。應(yīng)該說，誰都無法描繪出一種十分完美的、一勞永逸的體制。但是根據(jù)對中國稅收管理體制變遷的均衡與非均衡分析，對中國稅收管理體制變遷規(guī)律的分析與把握，以及對中國現(xiàn)行稅收管理體制改革均衡的總體分析，我們還是可以給出改革的均衡狀態(tài)的具體內(nèi)容。這一內(nèi)容包括合理調(diào)整稅收管理級次、合理劃分中央與地方的稅收收入以及合理配置中央與地方的稅收管理權(quán)限等三個層次的問題。本書的研究工作基于前人的研究成果。本書以馬克思主義為指導(dǎo)，運(yùn)用馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、中外財政稅收等基本理論，采用三種研究方法，即整體分析與個體分析相結(jié)合的方法，實證分析與規(guī)范分析相結(jié)合的方法，歷史分析與比較分析相結(jié)合的方法，深入研究我國稅收管理體制的發(fā)展與變遷。本書共有7部分。第一部分是導(dǎo)論。主要是提出問題，指出研究中的重點、難點、創(chuàng)新以及研究的理論意義與現(xiàn)實意義，為文章的研究方向和方法論奠定基礎(chǔ)。第二部分是對國內(nèi)外有關(guān)稅收管理體制的理論進(jìn)行回顧，并結(jié)合我國稅收管理體制的改革實踐予以評述。第三部分是對新中國稅收管理體制的變遷歷程進(jìn)行較為詳細(xì)的論述，為后面的理論分析提供歷史素材。第四部分是稅收管理體制的制度均衡分析。通過對稅收管理體制的制度需求與供給的分析，提出稅收管理體制的制度均衡框架，并對新中國成立以來稅收管理體制的幾次較為重要的均衡作了分析。第五部分是稅收管理體制的制度非均衡與變遷分析。通過分析制度非均衡與制度變遷的條件和原因，對中國稅收管理體制的非均衡與變遷以及變遷的路徑進(jìn)行分析。第六部分是稅收管理體制的比較分析。通過著重對幾個有代表性國家的稅收管理體制進(jìn)行分析，為我國稅收管理體制的制度選擇提供借鑒。第七部分是實現(xiàn)中國現(xiàn)行稅收管理體制改革的均衡。在分析中國現(xiàn)行稅收管理體制的非均衡態(tài)勢的基礎(chǔ)上，論述了實現(xiàn)中國現(xiàn)行稅收管理體制改革均衡的基本方略和具體構(gòu)想。關(guān)鍵詞：稅收管理體制制度制度均衡制度變遷

　　宋延康，男，1970年5月出生山西省平遙縣人現(xiàn)在山西省委組織部工作。1992年山西財經(jīng)大學(xué)本科畢業(yè)，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士學(xué)位，2000年首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士研究生畢業(yè)獲經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)位，2004年中央財經(jīng)大學(xué)博士研究生畢業(yè)獲經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。1992～1999年在山西省稅務(wù)局山西省地方稅務(wù)局工作具有定的財稅實踐經(jīng)驗并且長期從事經(jīng)濟(jì)理論和財稅金融理論的學(xué)習(xí)與研究。曾先后獨立發(fā)表了《制度的非均衡與變遷》（《中國財經(jīng)信息資料》2004年第7期）《論我國政府稅收劃分與稅制改革》（《稅收與企業(yè)》2002年第10期）《拓寬稅源強(qiáng)化征管：個人所得稅增長之探索》（《山西統(tǒng)計》2002年第10期）《放松管制加強(qiáng)監(jiān)管：為我國證券業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境》（《經(jīng)濟(jì)研究參考》2002年第12期）《從金融功能觀看直接融資與間接融資相互關(guān)系中的金融發(fā)展趨勢》（《國際融資》2002年第12期）等多篇論文。