論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換

　　“有限政府”取向與全能政府不同，有限政府強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控和社會(huì)自我管理，尊重市場發(fā)展的客觀規(guī)律，不進(jìn)行過多的直接干預(yù)，只是在必要的時(shí)候加以引導(dǎo)，在市場失靈和社會(huì)不能的領(lǐng)域發(fā)揮作用。有限政府并非指政府的規(guī)模、職能和權(quán)力越小越好，也非指軟弱無力的政府，而是有能政府和有效政府，是政府權(quán)力、職能和規(guī)模保持在合理有效的范圍內(nèi)，防止政府職能泛化和異化，合理劃分政府、市場、社會(huì)各自承擔(dān)的職能和責(zé)任，將三者的結(jié)構(gòu)、機(jī)制和功能保持在動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的體制框架內(nèi)，政府逐步退出競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)自治領(lǐng)域，把資源配置、生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)自治的功能交由市場、企業(yè)、社會(huì)中介組織和自治組織來承擔(dān)，這既有利于降低行政成本，提高行政效能，又有利于充分發(fā)揮市場與社會(huì)的功用，滿足社會(huì)公眾多樣化的利益需求。有限政府是一個(gè)法治政府，政府的權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都要受到法律的規(guī)范和調(diào)控，并公開接受社會(huì)監(jiān)督與制約。哈耶克認(rèn)為：“撇開所有技術(shù)細(xì)節(jié)不論，法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)?！毖刨愔赋觯骸坝邢拚羌仍诔绦蛏虾戏ǎ苍趯?shí)體上合法的政府。”它應(yīng)立于法律之下，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的劃分必須由法律加以規(guī)定，政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照法定的條件和程序進(jìn)行活動(dòng)，違法行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。市場失靈并不意味著政府一定不失靈。政府應(yīng)該承擔(dān)起補(bǔ)充市場失靈的事務(wù)，但并不意味著政府必須而且能夠補(bǔ)充市場失靈。市場失靈只構(gòu)成了政府干預(yù)的必要條件，并不意味著政府干預(yù)有了充分的理由。政府只有在必然有效的條件下，才可以去進(jìn)行干預(yù)。政府的作用是補(bǔ)充市場，而不是替代市場。政府有效的程度，也是有限政府的理由。這可以被認(rèn)為是有限政府理論的核心觀點(diǎn)。支持有限政府理論的保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府目的的界定是：“保護(hù)自然秩序免受強(qiáng)制和欺詐之害。”米爾頓·弗里德曼對(duì)政府職能的界定是：“政府的職責(zé)范圍必須具有限度。它的主要作用必須是保護(hù)我們的自由以免受到來自大門外的敵人以及來自我們同胞們的侵犯，保護(hù)法律和秩序，保護(hù)私人契約的履行，扶植競爭市場?！薄罢谋匾栽谟谄涫恰傎愐?guī)則’的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者。”哈耶克對(duì)政府職責(zé)的界定是：政府的主要職責(zé)是支持個(gè)人在市場內(nèi)做決策的個(gè)人權(quán)利，而不是干預(yù)個(gè)人做決策的個(gè)人權(quán)利。作為眾多社會(huì)組織的一種，政府應(yīng)該“提供自發(fā)秩序能夠得以生成的有效的外部框架”，“保護(hù)（市場）自發(fā)秩序，是實(shí)現(xiàn)共同福利的首要條件”。有限政府是政府全面干預(yù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)急劇膨脹、行政效率低下和財(cái)政不堪重負(fù)等消極后果背景下開出的治療無限政府頑疾的一劑藥方。政府權(quán)力和職能無限擴(kuò)張，過多地從事可以由社會(huì)與市場承擔(dān)的事務(wù)，或?qū)⒄畽?quán)力深入到屬于私人生活的領(lǐng)域，使社會(huì)或個(gè)人失去自我服務(wù)和自我管理的能力，使市場失去自我調(diào)節(jié)的能力，這樣的政府管理不僅不能真正解決社會(huì)失靈和市場失靈，而且還會(huì)導(dǎo)致政府失靈。政府規(guī)模的無限擴(kuò)張，使政府機(jī)構(gòu)臃腫、冗員龐雜、人浮于事，一方面會(huì)直接產(chǎn)生辦事拖拉、推諉扯皮的低效現(xiàn)象；另一方面會(huì)增加財(cái)政支出，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成沉重負(fù)擔(dān)，客觀上必然影響正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。隨著現(xiàn)代交通和通訊的飛速發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營、商業(yè)貿(mào)易、金融投資乃至知識(shí)思想的國際化速度加快，全球化已經(jīng)呈現(xiàn)出從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到政治領(lǐng)域和文化領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。這改變了各國政府運(yùn)作的環(huán)境，全球競爭對(duì)政府的行政效率和能力都提出了更高的挑戰(zhàn)，而龐大的全能政府是無法適應(yīng)這些挑戰(zhàn)的。托夫勒曾在描述全球競爭給政府帶來巨大壓力時(shí)提出兩種解決辦法：“一種辦法是設(shè)法進(jìn)一步加強(qiáng)政府這個(gè)中心，不斷增加越來越多的政治家、官僚、專家和計(jì)算機(jī)，以竭力爭取跑在迅速增加的復(fù)雜性的前面；還有一種辦法是通過群策群力，讓‘下面’或是允許‘外圍’作出更多的決定，來減輕政府作出決定的負(fù)擔(dān)，而不是把作出決定的權(quán)力集中在已經(jīng)緊張和亂了套的政府中心?！睂?duì)此，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中指出：“傳統(tǒng)的領(lǐng)袖們本能地會(huì)選擇第一個(gè)辦法?！薄暗沁@種本能做法只會(huì)更多地導(dǎo)致失敗集中控制和合并機(jī)構(gòu)只能產(chǎn)生更多的浪費(fèi)而不是減少浪費(fèi)?！边m應(yīng)歷史發(fā)展趨勢的解決辦法應(yīng)該是第二種，通過行政改革，調(diào)整和重組政府權(quán)力和職能，建立有限政府，實(shí)行分權(quán)或放權(quán)，精簡機(jī)構(gòu)和人員，建立反應(yīng)靈敏、運(yùn)行高效的新機(jī)制，才能減少政治的動(dòng)蕩。另外，人口膨脹、環(huán)境污染、資源匱乏、金融危機(jī)和武器擴(kuò)張等全球性問題，越來越難以由一個(gè)國家或政府加以解決。而國際性和區(qū)域性非政府組織數(shù)量的增加和職能的擴(kuò)大，使政府向其讓渡權(quán)力在所難免。建立有限政府，密切與國際組織和區(qū)域組織的合作，積極參與國際分工和貿(mào)易交流，將是許多國家獲得政治經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)社會(huì)快速發(fā)展，從而維護(hù)國家主權(quán)的必由之路。P.130-132

　　石佑啟：男，湖北大悟人，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，憲政理論研究所副所長，法學(xué)院憲法與行政法系主任，中國法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)理事，先后發(fā)表論文70余篇，主持國家社科基金項(xiàng)目一項(xiàng)，多次榮獲省部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。