中國社會保障體制改革與發(fā)展報告

　　本書是關(guān)于中國社會保障制度和政策的研究報告。參與研究的人員，既有實踐經(jīng)驗豐富、曾參與社會保障政策制定的離退休干部，也有理論功底扎實、正在從事社會保障政策制定的政府官員和中青年科研人員，老中青三結(jié)合、學(xué)者與官員相結(jié)合。他們對現(xiàn)實問題的分析深刻，所提出來的對策建議富有建設(shè)性，很切合實際，可操作性強。全書由主報告、分報告、考察報告以及法規(guī)文件和統(tǒng)計資料五部分組成。主報告對中國社會保障體制改革的進展情況進行了概括性總結(jié)，認真分析了中國社會保障體制改革面臨的嚴峻形勢，并提出了進一步改革現(xiàn)行社會保障制度的近期和中長期建議；分報告對中國社會保障體制重點項目進行了研究，覆蓋面是國內(nèi)同類研究文獻中較為寬泛的，既包括了城鄉(xiāng)社會保障體系的各主要項目，也包括了基本保險、補充保險和個人儲蓄性保險等各個層次，還包括了社會保障的管理體制以及社會保障基金的管理、營運與監(jiān)管等各種模式；考察報告收錄了部分作者在課題研究期間出國考察的研究報告；法規(guī)文件和統(tǒng)計資料收錄了有關(guān)中國社會保障的政策文件和主要數(shù)據(jù)。本書提出的重要觀點與對策建議包括以下方面：一、中國社會保障制度面臨三個重大挑戰(zhàn)從長期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會經(jīng)濟問題；從中期看，要減輕計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟帶來的巨大社會震動；在近期，則要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟波動適時調(diào)整各有關(guān)項目的收支水平，以保障經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。這三個問題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當(dāng)前的緊迫問題，又完善制度和機制，以利于長遠發(fā)展，是決策的難點與關(guān)鍵。1．人口老齡化對社會保障制度的壓力是全面的。養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險直接受到人口老齡化的影響。此外，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對社會福利、社會救濟以及優(yōu)撫安置等社會保障項目都將產(chǎn)生不同程度的影響。2．經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌對社會保障制度的挑戰(zhàn)是多方面的。比如，大量應(yīng)當(dāng)進入失業(yè)行列的人員錯位進入了養(yǎng)老隊伍，把失業(yè)保險對社會的近中期壓力扭曲為養(yǎng)老保險對社會的長期壓力。又如，非公有制經(jīng)濟的迅速發(fā)展，要求盡快擴大社會保險覆蓋面。社會保險繳費率過高，非國有企業(yè)不愿意參保；隱形就業(yè)、退休人員再就業(yè)現(xiàn)象大量存在，使許多地方擴面工作嚴重受挫。再如，本來社會保障制度應(yīng)當(dāng)具有縮小貧富差距的功能，但由于著力點沒有得到及時調(diào)整，還停留在改革啟動時期，強調(diào)效率高于公平，在某種程度上還加大了貧富差距。3．宏觀經(jīng)濟波動使社會保障制度面臨雙重壓力。在分析中國通貨緊縮趨勢時，社會保障制度改革受到兩方面的指責(zé)：一種指責(zé)說社會保障制度改革滯后，國有企事業(yè)單位養(yǎng)老、醫(yī)療以及冗員負擔(dān)始終難以減輕，同時非國有企業(yè)職工大多數(shù)未被社會保障制度覆蓋，社會保障的二次分配作用難以發(fā)揮，這是助長通貨緊縮的原因之一；另一種指責(zé)說社會保障制度改革的力度過大，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險以及住房等都加大了國有企業(yè)職工個人的負擔(dān)，職工收入預(yù)期減少而支出預(yù)期增大，直接影響到居民的當(dāng)期消費，從而不利于啟動經(jīng)濟。不論中國社會保障制度改革是滯后了，還是一些重要項目的改革力度過大了，社會保障制度還沒有發(fā)揮其在熨平經(jīng)濟波動中的應(yīng)有功能。二、進一步改革現(xiàn)行社會保障制度的近期建議1．加快國有企業(yè)下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險并軌。一是要明確新裁員不再進入再就業(yè)服務(wù)中心，而是直接解除勞動關(guān)系，符合條件的可享受失業(yè)保險待遇；二是根據(jù)下崗職工的構(gòu)成特點，采取不同的政策措施，促使下崗職工盡快出中心。2．做實養(yǎng)老保險個人賬戶。具體有大、中、小三個選擇：“小做實”是從2001年或2002年起，在職職工個人繳費部分全部形成個人賬戶“實賬”；“中做實”是除了將個人繳費部分做成實賬外，還要補上過去統(tǒng)籌基金透支的部分；“大做實”是除了“中做實”內(nèi)容以外，還要把“中人”的空賬也要一并做實。從近期看，個人賬戶做實要先把個人繳費部分做成實賬，社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放不能再透支個人賬戶。至于說個人賬戶的“欠賬”（統(tǒng)籌基金透支部分）和“空賬”（“中人”隱性債務(wù)），應(yīng)放在中長期解決。3．建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。有必要在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險制度。同時，在基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的前提下，則應(yīng)當(dāng)分開設(shè)計企業(yè)的補充養(yǎng)老保險和機關(guān)、事業(yè)單位的附加養(yǎng)老保險。4．實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放。在退休人員的社會化管理方面，要盡快將企業(yè)發(fā)放養(yǎng)老金的辦法，改為社會化發(fā)放，改差額撥付為全額征繳，同時積極創(chuàng)造條件，將退休人員的管理服務(wù)工作逐步由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會。5．做好結(jié)構(gòu)調(diào)整中特殊困難人群的最低生活保障工作。隨著傳統(tǒng)的過剩生產(chǎn)能力被淘汰，那些污染嚴重、長期虧損、資源枯竭的企業(yè)先后破產(chǎn)關(guān)閉，不僅一些在職職工在就業(yè)上遇到了暫時困難，而且一些退休人員因所在企業(yè)不復(fù)存在而失去了養(yǎng)老金來源。近期城市最低生活保障應(yīng)高度重視在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中遇到特殊生活困難的人員。6．按照統(tǒng)一的改革目標同步推進“保、醫(yī)、藥”三項改革。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)和藥品生產(chǎn)流通體制（簡稱“保、醫(yī)、藥”）三項改革是統(tǒng)一的整體，單獨推進其中某項改革，都難以收到預(yù)期效果。近期改革應(yīng)以建立新型疾病風(fēng)險機制和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)競爭機制為重點。7．補充保險應(yīng)盡快走上發(fā)展軌道。近期應(yīng)考慮出臺稅收優(yōu)惠政策，如果用人單位為職工建立補充養(yǎng)老保險，供款水平在工資總額5％以內(nèi)的，允許其在成本中列支；職工的供款水平在本人工資收入5％以上的，可免交個人所得稅。同補充養(yǎng)老保險相比，國家對補充醫(yī)療保險的政策支持是明確的，用人單位及其職工應(yīng)充分利用優(yōu)惠政策，積極參加補充醫(yī)療保險。8．加強社會保障的綜合協(xié)調(diào)和社會監(jiān)督。社會保障工作涉及的范圍相當(dāng)廣泛，在一定時期、一定范圍內(nèi)，一些社會保障項目的改革還需要多個部門的協(xié)調(diào)配合。國外的經(jīng)驗也說明社會保障事業(yè)的發(fā)展往往需要高層次的跨部門協(xié)調(diào)。建議國務(wù)院組成社會保障協(xié)調(diào)機構(gòu)或社會保障咨詢委員會，定期對全國的社會保障體制改革狀況進行全面的研究，提出和修改中長期改革目標，側(cè)重對跨部門的社會保障問題提出綜合性建議，以便各有關(guān)部門更好地協(xié)調(diào)配合，總體推進。三、進一步改革現(xiàn)行社會保障制度的中長期建議1．解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。從中長期看，必須解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)，從根本上轉(zhuǎn)換養(yǎng)老保險基金模式。具體途徑包括：調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、開征一些新稅種或附加稅、適當(dāng)提高房產(chǎn)遺產(chǎn)稅稅率標準、擴大彩票發(fā)行規(guī)模、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等。2．防范個人賬戶的風(fēng)險。從近期看，個人賬戶基金應(yīng)由政府統(tǒng)籌管理，基金運營機構(gòu)與基金監(jiān)督機構(gòu)要分開，管錢與管賬要分開；基金受托人應(yīng)是全國推一的，只在中央一級建立。但從中長期看，應(yīng)當(dāng)允許用人單位和參保人對基金管理機構(gòu)進行自主選擇，中央的責(zé)任就是做好監(jiān)管，這是由養(yǎng)老金待遇給付的財務(wù)機制決定的。3．延長退休年齡。隨著新經(jīng)濟的崛起，特別是青年人受教育的程度提高、時間增加，仍執(zhí)行過去的退休年齡，他們的工作時間會縮短，為養(yǎng)老而積累資金的時間也相應(yīng)不足，更重要的是會造成人力資源的極大浪費。因此，國家應(yīng)把延長退休年齡作為中長期的一項重要任務(wù)認真對待。4．實行社會保險費改稅。計入個人賬戶的個人繳費部分，不宜納入費改稅的范圍；不宜按照用人單位目前所承擔(dān)的繳費率來確定稅率。如果國家多渠道籌資解決養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)，基本養(yǎng)老保險的用人單位繳費率是可以明顯降低的。5．建立和完善社會化服務(wù)體系。大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，是建立和完善社會化服務(wù)體系的基礎(chǔ)；解除退休人員等老年人的后顧之憂，是最終把退休人員的管理服務(wù)從用人單位轉(zhuǎn)向社會的重要措施。6．建立城鄉(xiāng)有別的社會保障體系。在農(nóng)村發(fā)展社會保障，需要對不同項目進行具體分析。就大多數(shù)地區(qū)來說，農(nóng)村全面開展社會養(yǎng)老保險的條件尚不成熟，對商業(yè)保險公司在農(nóng)村開展養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)應(yīng)積極鼓勵、支持。通盤考慮農(nóng)村與城市社會保障制度，還需要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和幾千萬進城農(nóng)民工的社會保障問題。7．加快社會保障立法。大的立法原則有了一定的實踐基礎(chǔ)，社會保障制度改革走向法制化軌道的條件已基本具備?？梢愿鶕?jù)社會保障制度中各個具體項目的難易程度和實際進展情況先分項制定法規(guī)。

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