市場、公共權(quán)力與行政管理

　　內(nèi)容提要（代前言）中國經(jīng)濟(jì)體制改革大氣磅礴，拓展了人類對自身潛能和智慧的認(rèn)識深度。中國在如此短的時(shí)間內(nèi)，以相對如此小的代價(jià)，從事了如此深刻的經(jīng)濟(jì)體制變革，取得了如此重大的經(jīng)濟(jì)成就，國人有理由為之感到自豪。現(xiàn)在全面總結(jié)中國各項(xiàng)改革得失的時(shí)機(jī)或許并不成熟，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程任重道遠(yuǎn)。但面對民族振興事業(yè)，人們不能被“沒有學(xué)會(huì)游泳之前不要下水”的教條束縛，既有的改革實(shí)踐為我們研討本書命題提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)，可作為理論推理基礎(chǔ)的內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：①經(jīng)濟(jì)體制改革沒有也不大可能直接等同、取代所有社會(huì)領(lǐng)域的改革和制度創(chuàng)新；②漸進(jìn)改革意味著有控制（或可控制）的改革，控制的主體是公共權(quán)力部門；③可控制的改革意味著對需要加以改革的各社會(huì)領(lǐng)域做了輕重緩急安排：經(jīng)濟(jì)體制改革在先，包括行政體制在內(nèi)的公共權(quán)力領(lǐng)域改革在后。這種安排曾經(jīng)具有時(shí)代的合理性；④社會(huì)大系統(tǒng)內(nèi)各要素的系統(tǒng)相關(guān)性會(huì)在各自的邊際變化中相互影響。如今，中國公共權(quán)力領(lǐng)域改革滯后正在以加速度、非理性地消耗著經(jīng)濟(jì)體制所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)剩余。以利益概念為核心來分析問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科邏輯運(yùn)演的基礎(chǔ)或基礎(chǔ)之一。當(dāng)我們認(rèn)識到制度構(gòu)成調(diào)節(jié)人際間利益關(guān)系的約束條件，具有劃定個(gè)人行為，以及權(quán)利與義務(wù)邊界的功能時(shí)，研討經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、行政制度的各自特征和彼此不可完全替代性，對于中國改革的現(xiàn)實(shí)需要就是十分緊迫的理論任務(wù)。問題的關(guān)鍵在于，在社會(huì)分工的不同領(lǐng)域，制度對個(gè)人利益行為具有不同的約束方式：經(jīng)濟(jì)制度依靠硬性預(yù)算方式來約束人的經(jīng)濟(jì)行為；政治制度主要依靠投票機(jī)制來約束人的政治行為；行政制度依靠人為建立的行政規(guī)章制度來約束人的行政行為。雖然這種理解過于抽象，但是，較為抽象的劃分至少有助于說明一個(gè)問題：制度對個(gè)人經(jīng)濟(jì)行為、政治行為的約束具有相當(dāng)程度的客觀性，而依靠公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)操作的行政制度對個(gè)人行為的約束，則具有相對較多的人為安排特性，或稱主觀性，其建立、運(yùn)行、維護(hù)、監(jiān)督成本都比較高，其職能的行使具有明顯的排他性和壟斷性。因此，用純粹經(jīng)濟(jì)邏輯來解釋公共管理行為和公共權(quán)力現(xiàn)象（目前在中國主要指政府行為），必然包含某種局限性。它說明，理論起點(diǎn)（利益分析）的正確性不能自動(dòng)取代理論結(jié)論（制度約束有效性和制度效率）的正確性。經(jīng)濟(jì)制度畢竟不是行政制度，經(jīng)濟(jì)分析難以完全取代政治分析。在深化中國經(jīng)濟(jì)體制改革的主流和大潮之中，我們不得不承認(rèn)存在這種有人稱之為“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義”的傾向。中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制早已越過臨界狀態(tài)。近年來，中國公民關(guān)心的反腐敗、社會(huì)治安、失業(yè)、通貨膨脹四大主題中，前兩項(xiàng)都與公共權(quán)力密切相關(guān)，對策研究似應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科。三20世紀(jì)末，中國的國家發(fā)展態(tài)勢為選擇何種改革策略留下了很多制約條件。從比較意義看，中國正在走一條后發(fā)（展）型、趕超型現(xiàn)代化道路，對外開放帶來引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、資本和制度示范的有利條件，并不能消除發(fā)達(dá)國家不曾遇到、或不甚突出的一個(gè)發(fā)展障礙，即經(jīng)濟(jì)、政治、行政體制改革難以同步進(jìn)行、共結(jié)其果的兩難處境。西方國家公共權(quán)力結(jié)構(gòu)（制度）和市場經(jīng)濟(jì)制度曾在彼此聯(lián)系相對松弛情況下分別發(fā)育成熟——《國富論》使西方國家政府機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)相對遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活，而當(dāng)凱恩斯《通論》問世之后，促使執(zhí)掌公共權(quán)力的政府重新大規(guī)模介入公共生活領(lǐng)域時(shí)，西方文官制度已經(jīng)渡過了其發(fā)育、成熟的關(guān)鍵時(shí)期，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)及其有效制度安排的現(xiàn)代形式已經(jīng)基本確立。我們認(rèn)為，后發(fā)（展）型國家在其現(xiàn)代化道路上必然面臨一個(gè)棘手的選擇：要么甘冒風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)和政治、行政幾條戰(zhàn)線同時(shí)作戰(zhàn)，實(shí)施全面改革，要么以消耗一部分政治資源為代價(jià)，集中全力取得經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的勝利。中國經(jīng)濟(jì)體制改革的艱巨性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長期性提醒人們，任何一個(gè)社會(huì)分工領(lǐng)域的制度創(chuàng)新都不可能沒有代價(jià)。最好的選擇就是以局部次優(yōu)為代價(jià)，換取全局最優(yōu)。四我們以為，中國經(jīng)濟(jì)理論工作者在稱職、出色地完成歷史賦予使命的同時(shí)，附帶著一個(gè)單一學(xué)科縱深研究所難以避免的遺漏：即從市場經(jīng)濟(jì)凸現(xiàn)出的個(gè)人、局部利益到公共政策之間，存在一個(gè)合理、合法的利益表達(dá)（很可能是相互沖突的局部利益）和利益綜合環(huán)節(jié)。問題的確切表述是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制下的利益要求、利益表達(dá)、利益綜合過程有什么不同？事實(shí)上，公共政策一旦出臺，僅意味著某種既定制度下利益綜合的結(jié)果，屬于利益落實(shí)范疇。注意這個(gè)環(huán)節(jié)，對于市場經(jīng)濟(jì)體制及其與之相適應(yīng)的政治體制、行政體制之間的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)關(guān)系甚為重要，因?yàn)樗纬闪艘粋€(gè)可由邏輯再現(xiàn)的利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制和利益博奕過程——政治體制安排提供了專門吸納、討論、綜合不同利益的表達(dá)，是相對獨(dú)立的專司合理“討價(jià)還價(jià)”的制度安排和博奕場所，其工作成果以立法或基本原則的形式，向行政組織輸出制定公共政策的價(jià)值前提，各級行政組織在這個(gè)被限定的框架內(nèi)，制定可操作的公共政策，發(fā)生行政行為，使新政策方案以參量形式輸入市場。這種公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)安排當(dāng)然不只有形式上的意義，實(shí)質(zhì)上，這種安排在社會(huì)分工、降低交易成本的意義上使對利益的“議”與“行”分離開來，各司其責(zé)，比之我國現(xiàn)行“議行合一”公共權(quán)力結(jié)構(gòu)有明顯的優(yōu)越之處。在現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中，效率最高的利益博奕場所有兩個(gè)，一個(gè)在市場中，一個(gè)在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)。而如果“議”的過程也發(fā)生在本應(yīng)專司執(zhí)行、管理職能的行政組織內(nèi)，就意味著政府各級行政部門承擔(dān)了過多的利益調(diào)節(jié)負(fù)擔(dān)，腐敗、“尋租”行為和行政組織低效率狀況就幾乎成為可以預(yù)料的“伴生物”。因此，我們主張回到古德諾的觀點(diǎn)，作為一種公共權(quán)力載體的行政組織應(yīng)當(dāng)專司執(zhí)行功能，只讓少量、常規(guī)、很小范圍的利益要求進(jìn)入行政組織。 五對行政組織（機(jī)構(gòu)）的研究不能忽視對組織邊界問題的關(guān)注。劃分行政組織邊界的意義首先在于，它能使不同社會(huì)組織的性質(zhì)得到清楚說明，進(jìn)而確定每個(gè)人的角色定位，這種角色（身分）定位將解釋應(yīng)該用哪一套制度來約束一個(gè)人的相應(yīng)行為。目前在我國的改革實(shí)踐中，有一個(gè)不能得到合理解釋的現(xiàn)象：何以進(jìn)入企業(yè)組織就是經(jīng)濟(jì)人，進(jìn)入政府行政組織或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)就是“公仆”（“公仆”當(dāng)然不需要監(jiān)督），而經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營者兼有經(jīng)濟(jì)人和國家干部身分，使之能分別利用兩套制度對自身有利的機(jī)會(huì)漁利，使本應(yīng)服從于制度約束的行為讓位于個(gè)人道德修行的自我約束，這是國有企業(yè)存在“窮廟富方丈”現(xiàn)象的制度原因之一。由此看來，國企經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)放棄國家干部身分。研究組織邊界所應(yīng)具有的輸入輸出功能也極具現(xiàn)實(shí)意義。行政組織是經(jīng)濟(jì)剩余的消耗者，沒有財(cái)政就沒有行政。公務(wù)員對公共權(quán)力崗位具有壟斷性，流動(dòng)性很差，只進(jìn)不出，既缺乏效率，又對其他勞動(dòng)者構(gòu)成不公平。六在各類制度比較中，約束公共權(quán)力的制度安排成本最高。從中國改革的現(xiàn)實(shí)看，討論政治行為和行政行為的重點(diǎn)，似應(yīng)放在制度對個(gè)人約束的有效性和經(jīng)濟(jì)性上，技術(shù)規(guī)程的要求居次要地位。政府行政組織是與公民接觸最頻繁的一種公共權(quán)力組織，其制度安排所應(yīng)遵循的原則是，以少許僵化為代價(jià)追求實(shí)現(xiàn)民主、公平、服務(wù)的宗旨。七在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府管理宏觀經(jīng)濟(jì)是本份，但必須采取“政府調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”、“盡可能市場，萬不得已政府”的原則行事。為了盡可能降低因制度僵化、缺乏彈性所抬升的交易成本，我們的思路不應(yīng)著重于放松制度約束的力度，而應(yīng)放在盡可能多地采用市場機(jī)制來承擔(dān)管理公共事務(wù)、為公利服務(wù)的職責(zé)。實(shí)踐證明，在實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)時(shí)，市場制度總比行政制度更經(jīng)濟(jì)。因此，盡可能發(fā)揮和引導(dǎo)對公共物品的商業(yè)化供給，就意味著節(jié)約經(jīng)濟(jì)剩余和更高的資源配置效率?！“宋覀冋J(rèn)為，籠統(tǒng)地將二、三線人員稱為行政人員只具有稱謂上的意義。微觀經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的公共利益和公共權(quán)力總是較為復(fù)雜微妙的，在信息密度高和人情氛圍重的情形下，企事業(yè)單位內(nèi)部真正能夠代表公共利益、調(diào)節(jié)利益矛盾并擁有一部分公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)是工會(huì)組織或職工代表大會(huì)，研究并強(qiáng)化工會(huì)組織和職工代表大會(huì)的作用、職能，具有政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的積極意義?！【旁谑袌鼋?jīng)濟(jì)體制的大背景下，在趕超型國家發(fā)展態(tài)勢中，公共權(quán)力問題相當(dāng)重要。如何解釋現(xiàn)實(shí)存在的管理公共事務(wù)，服務(wù)于公共利益的問題，對各學(xué)科來說都不是一個(gè)事實(shí)根據(jù)很清楚、邏輯前提被公認(rèn)的理論問題。但有一點(diǎn)可以肯定，盡量利用經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)的知識，多視角進(jìn)行綜合分析是值得一試的理論探索。

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